关于我国制定广播电视法的几点思考

　　一、制定广播电视法的必要性

　　迄今为止，我国最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。国务院制定的《广播电视管理条例》是目前我国广播电视活动的基本法律依据。《条例》的颁行对于规范广播电视活动的秩序，促进广播电视事业的发展，加强广播电视领域的法治建设发挥了积极的作用。在制定“广播电视法”的条件尚不成熟的情况下，《条例》填补了法律的空白，以行政法规的形式为国家管理广播电视活动提供了法律依据。但是，《条例》不能代替“广播电视法”的作用。《条例》作为国务院行政法规，其地位和效力虽然仅次于法律，但它在实质上毕竟是一种行政行为；无论公众在其制定过程中的参与程度如何，都改变不了它由行政官员制定、并遵循行政首长负责制原则的基本性质，这与由民选代表机构制定的法律有根本的区别。另一方面，从《条例》的立法目的和内容上看，它的着重点在于加强政府对广播电视活动的管理，而在保障相对人合法权益方面有所不足，不能充分和有效地保障公民的表达自由这一宪法权利。

　　制定“广播电视法”不仅是民主、法治和人权保障的要求，而且也是时代发展的迫切需要。自《条例》颁布以来，我国改革开放无论是在深度还是在广度上都取得了巨大进展，社会生活各个领域都发生了深刻变化。时代的变迁和社会政治经济生活的变化使得制定“广播电视法”的问题愈加紧迫。《条例》制定时，我国的社会主义市场经济发展尚不充分，广播电视的商业功能不甚明显。在此背景下，《条例》制定的出发点就是政府对广播电视活动的管理，强调广播电视的政治功能，认为广播电视是党和国家的“喉舌”，是政府的重要宣传工具，而广播电视的商业功能则被忽视。从实际情况来看，自改革开放以来、特别是上个世纪90年代后期以来，包括广播电视在内的我国所有新闻媒体都发展和强化了它们的商业功能，媒体产业化已不再是一种理论上的构想和期盼，而是一种现实。传媒市场以及媒体之间的商业竞争业已形成，而加入世贸组织后国内的广播电视业及其他媒体还会面临境外媒体的竞争和挑战。广播电视的商业功能以及广播电视单位的自主和竞争已是不可忽视的问题，广播电视行业竞争中出现的种种问题需要从法律上予以回答；而加入世贸组织后广播电视业如何面对境外媒体的挑战与竞争也要求我们从立法上采取适当的应对措施。所有这些问题《条例》都未涉及。

　　二、制定广播电视法的可行性

　　第一，我国在制定和颁行《广播电视管理条例》后，陆续颁布了一系列配套法规，建立了较为完整的广播电视法规体系，为制定“广播电视法”积累了较为充分的立法经验。目前我国的广播电视法规体系包含中央和地方两个层次。中央一级，主要是国务院的行政法规，以及国务院广播电视主管部门和其他相关职能部门所颁布的行政规章。地方一级，主要是省级地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规和省人民政府制定的地方规章。在《条例》的统领下，这些行政法规和地方性法已初步构成了我国广播电视法律体系，在立法过程中也积累了许多宝贵经验，这为我国制定“广播电视法”奠定了良好基础。

　　第二，是否改变我国在媒体管理方面长期实行的事先审查许可制一直是“新闻法”起草工作中的关键问题之一。对于传统媒体，如报刊、杂志等，按照西方国家通行的观点，事先审查许可制是违反言论或表达自由的。但倘若完全放弃事先审查许可制，则在国内很难取得一致意见；而坚持这种管理体制又会使我国在国际上成为有些国家的攻击对象，这是我们现阶段难以突破的两难处境。但是制定单行的“广播电视法”则不会陷入这种两难困境。因为，对广播电视活动实行事先审查和许可证制度是国际上的通行做法，如美国《通讯法》第301条规定：除经联邦电讯委员会批准持有经营广播的许可证外，任何人不得使用或操作任何无线电传递设备装置；《欧洲人权公约》第10条也明确规定：本公约关于表达自由的规定不得妨碍各成员国规定对广播、电视和电影行业实行许可证制度。基于国际上这种通行做法，我国若在制定“广播电视法”时继续实行原有的管理模式，基本上不会与言论或表达自由的原则相冲突，也不会违反我国加入世贸组织时所作的承诺。