（一）土地国家所有的必要性

　　城市土地归国家所有是在社会主义建设过程中逐渐形成的，是与计划经济体制相适应的土地归属制度。在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国在动产或经营性资产方面有拍卖、股份制改造等产权明晰化措施，但在土地方面，国家没有将来也不可能改变全民或国家所有的制度。这主要因为存在着继续保持土地国家所有的必要性。这可以归结为以下几点：

　　（1）土地是天生具有社会性的资源，任何人的生存发展均离不开土地，从居住到经营，从工业到农业，莫不如此。尤其是农民更是得依靠农地吃饭。而实现耕者有其田，居者有其地的目标，土地时常被改造成公有或集体所有。

　　（2）公有制的基本目的是保障社会平衡、稳定、持续地发展，确保人们的基本生存权；而在我们这样一个人多地少的、农业人口占多数的国度，生存权首先要保障人们有机会获得土地，保障依靠土地吃饭的农民终生有赖以生存的根基-土地。因此，彻底地实行私有，有违公有制的基本目标，公有制基本制度决定我国将长期实行国家所有（和集体所有）。

　　（3）实行土地国家所有在某些情形下更有利于国家目的的贯彻，有利于进行重点建设和公益设施的建设；而且在理论上讲，有利于土地的合理利用、保护耕地和生态环境等。

　　（4）古今中外许多事实也表明，土地的彻底私有化，容易导致社会矛盾的产生，导致社会发展不稳定因素的产生。

　　实际上，我们也不是为了实行土地国有，而继续坚持这样的原则，关键在于我们可以寻找到与市场经济接轨的土地权属体制安排。

　　（二）土地（所有权）不可流转性与市场流转需要矛盾及其解决

　　城市土地属于全民所有，这是我国宪法和法律所规定的基本原则。但是，全民所有得有一个集中全民意志的机构来代表全民来行使；而社会主义的国家是代表全体人民利益的社会管理机关。故而在现实中全民所有即演变为国家所有。

　　在实行计划经济时期，国家所有的土地直接分配或划拨给国家机关、事业单位、国有企业和国营企业等组织无偿占有利用的；个人等私主体一般不可能取得国有土地建立住宅，城市市民住房由国家及国有企事业单位建筑提供（只是在历史上遗留或形成的私人住房宅基地的情形）。同时，土地使用权单位或个人只有占有使用的权利，而没有处分或转让土地本身的权利。

　　这样，不仅土地所有权不能流转，而且土地使用权也不能或不需要流转。土地虽然也是由各个单位利用的，但是，土地和土地使用权并没有成为一种可处分的财产权利。此时的土地使用权只是企业完成国家计划所配备的必要生产条件，是界定各个单位实际利用土地范围的工具，而不是企业拥有的资产或财产。土地使用权不能转让、出租或抵押，对于任何单位都不是一种真正财产或财产权。这也就是说，不管主体的性质如何，土地使用权的性质是一致的，均是代表国家对土地的使用，这里的使用权即直接体现着国家利益。

　　改革开放初期，在摸索建立市场经济或商品经济的过程中，仍然采用老一套土地利用制度，土地的不能流转与资源的社会化配置发生矛盾，妨碍着不动产或房地产市场的建立，而且市场需求导致了隐形土地市场出现，使国有土地收益大量流失。为解决国有土地流转问题，国家选择了继续保持国家所有权不可流转，而允许有偿方式取得的土地使用权流转的土地利用体制。1988年《宪法》和《土地管理法》的相继修改，突破了旧有的土地利用体制，建立了与市场经济相适应的土地利用制度。也正是这样土地利用体制的建立，使我国能够在继续保持土地国家所有的前提下，建立起与市场经济适应的可流转土地产权制度。

　　（三）可流转的国有土地使用权制度的创立

　　1988年的《宪法修正案》删去了《宪法》第10条第4款“禁止土地出租”的规定，增加了土地使用权可以依照法律的规定转让等规定；随后，《土地管理法》也做了相应的修正。由此确立了国有土地使用权有偿取得和使用，土地使用权可以转让和出租的制度。这一制度的确立，使我国的国有土地的分散使用采取两种方式，一种是划拨方式，形成划拨土地使用权；一种是出让方式，形成出让土地使用权。