六 中国立法与法治现代化

　　中国立法五十年历程也告知我们，立法的状况与法治的状况是不可分割的，五十年间立法的兴衰起伏，同法治与人治的情形紧密伴随。要发展中国立法，实现中国立法的现代化，需要建设法治国家，实现中国法治的现代化。这是中国立法五十年间所积聚的又一条主要经验，也是中国立法未来发展需要遵循的一条基本路径。

　　（一）丢弃人治，实行法治

　　立法状况与法治状况 无论从结构的意义还是从功能的角度来看，立法是法治的前提和基础，这是人们容易理解的。但法治状况同时也决定立法状况，立法要有现代化面貌，需要有法治的现代化面貌，这就未必是尽人皆知的了。但事实的确是这样的。一个国家、一个社会，立法的地位和状况如何，是与这个国家和社会是实行法治还是实行人治紧密相联的。在实行法治的情况下，立法必然受到重视，立法的地位是重要的。即便在封建集权专制制度下，如果实行法治，立法也必然被重视、被置于重要的地位。反之，在实行人治的情况下，立法必然不受重视，立法的地位不可能是重要的，或不可能经常是重要的。例如，在汉以后的历代大的封建王朝，虽然差不多都有体系庞大的法典，但由于这些封建王朝在绝大多数时间里所实行的都是与法治相对立的人治，因而虽有立法和法典，但它们在各种治国方略和手段中，通常都是被置于次要的、再次要的地位，或经常遭遇被废弃的命运。

　　中国立法长期命途多桀的一个根源 我们的人民共和国与历史上的旧王朝是根本对立、不可同日而语的。但在过去长时期里，在法治还是人治的问题上，共和国所选择和实行的，却不是法治而是人治。上文所引毛泽东关于我们主要靠决议、开会而不靠民法、刑法来维持秩序，民法、刑法那么多条谁记得了等等的讲话，以及刘少奇关于实际靠人、法律只能作为办事的参考之类的讲话，就是明证。这样的思想，加上过于看重群众运动的方式，再加上后来把阶级斗争当作治国之纲，就使得人治思潮和实践成为主流，而法治则不仅不得不销声匿迹，还成为被唾弃、受批判、遭讨伐的东西。在这样的局面下，立法怎么可能受到重视，怎么可能被置于突出重要的地位。中国立法之所以在长时期里命途多桀、直至几乎被废弃，一个主要的根源便在这里，便在于我们所实行的是人治而非法治。

　　中国立法健康发展的一个基本条件 1979年后，情况有显著变化。特别是执政党十五大作出依法治国、建设法治国家的决策以来，丢弃人治，走向法治，实现由人治向法治的转换，已成为众多人们所追求、向往的目标。这一目标同时也激励着人们推动立法的发展，而立法的发展又为实现这一目标发挥着积极作用。但是，在中国，实现由人治向法治的转换，仍然是非常艰难的，这个转变的过程将会是长期的。二十年来，一方面是立法在发展着。另一方面，政策高于法，红头文件又高于政策，领导人的讲话、批示又高于红头文件，这样的情形，仍然极为普遍、仍然为人们所熟视无睹。这种人治远远甚于法治、高于法治、大于法治的状况，又不能不从反面或消极的方面影响着立法、抵销着立法所取得的进步。这种状况不彻底改变，立法在国家生活、社会生活和公民生活中便不可能被摆到应有的突出位置上去，或是虽然有时也被强调，但随时又可能被轻视、被忽视、被阻碍、被干扰、被破坏，直至被废弃。中国立法要真正得以健康、稳定、持久地发展，其基本经验和出路之一，就在于丢弃人治，实行法治，建设法治国家，从而真正实现立法的价值，使中国立法进入国家生活的最重要的活动行列中去。

　　（二）建设现代法治国家与发展现代立法

　　现代法治国家与现代立法 丢弃人治，实行法治，建设法治国家，固然会使立法得以加强，会将立法置于重要的地位，但如果仅仅笼统地强调推行法治、重视立法，还远远不够。因为法治和立法有不同类型的区分。在民主制度和封建集权专制制度下，都可以实行法治，都可以重视立法、将立法置于特别重要的地位。例如中国秦王朝虽然是实行高度集权专制制度的封建王朝，但由于它采纳法家以法治国的主张，也实行法治，也给予立法以高度重视。我们所要实行的法治，所要建设的法治国家，决非这种旧的、落后的法治和法治国家，而是现代法治和法治国家；我们所要加强的立法，所要给予突出地位的立法，决非这种旧的、落后的立法，而是现代立法。