由此可见，公法关系――公权力与公权力相对人的关系――是公法学研究的基本问题。而为着研究公法关系，必须首先研究公权力，并同时研究规范公权力、调整公法关系的公法制度。因此，笔者认为，公权力、公法关系、公法制度是公法学的三个基本范畴，是公法学研究的三个基本问题。

　　一、公权力

　　人类的社会生活由私人领域和公共领域构成。权力可以相应地划分为存在并作用于私人领域的权力和存在并作用于公共领域的权力，即私权力和公权力。公权力是人类共同体组织以共同体的名义，代表共同体作出某种行为的能力或力量。人类共同体组织有不同的各种形式，如国家、社团（国家内部的非政府、非营利的社会组织）、国际组织（包括由主权国家组成的国际组织和由非政府组织组成的国际组织），从而公权力也有不同的各种形式，其中主要有国家公权力、社会公权力和国际公权力三种。国家公权力虽然是最主要、最基本的公权力，但也只是公权力的一种，而不是公权力的唯一。

　　国家公权力是为人们所熟知的一种公权力类型，也是漫长的有阶级社会中最为活跃的公权力形式，以至于长期以来人们把公权力等同于国家公权力。国家公权力是随着国家的产生而形成的一种公权力，是实现国家职能的途径，各类国家机关是国家公权力的组织载体。比较公认的看法认为国家公权力从横向可以分为立法权、行政权和司法权，从纵向可以分为中央的权力与地方的权力。国家公权力与其他公权力形式区别的主要特征在于，国家公权力的主体是拥有适用合法的国家强制力的垄断性权威的机构。

　　社会公权力是人类共同体最初形成的公权力，在国家公权力出现以后，社会公权力曾逐步衰落，乃至几乎被国家公权力完全呑并；在现代社会，社会公权力又逐步兴起，部分国家公权力开始向社会转移，呈现出否定之否定的发展趋势。早在国家公权力出现之前的原始社会中，人们就需要维护社会秩序、解决纠纷的公共力量的存在，此时的公权力可以称为社会公权力。它是氏族公社和部落中的公权力，代表着公社和部落中全体成员的利益和意志，因而是与普通社会成员相结合的权力。它以共同生产和血缘关系为基础，基本上是事实强制性的权力。而在现代社会的政治国家中，社会公权力的组织载体主要是政府以外的各种社会组织。社会公权力是社会自治的表现。

　　我国有着特殊的国家与社会关系的发展历程。随着经济体制和政治体制改革的不断深入，国家公权力垄断一切，社会自治能力不足的弊病越来越显现，政府难以即时地、全面地回应人民日益增长的经济与文化多样化的需求，同时，人民参与政治、监控国家权力的权利要求日趋强烈。公权力社会化，赋予社会组织一定的公权力职能是政府走出困境的有效举措之一。为了解决政府部门管得太多、太宽、太死的问题，政府开始把一些原本就不应由政府承载的职能还给相关的社会组织行使，以孕育社会公权力的成长。社会公权力的成长壮大可以避免权力过分集中，充分发挥各种社会资源的优势，把政府做不好的和无力做的公共事务交由社会公权力组织去做，还可以增加公民表达利益诉求的渠道，提高公民参与公共事务的积极性。

　　在国家公权力与社会公权力的关系问题上，国家公权力与社会公权力各自相对独立地根据法律的规定在法定范围内发挥自己的作用。社会公权力组织的内部活动只要与法律不相违背，就具有自治性，国家公权力不得介入。当然，国家公权力与社会公权力需要互相制约：为了防止国家公权力的腐败，加强和完善社会对国家机关和国家工作人员行使职权的监督机制是必要的；而为了防止社会公权力的滥用，加强和完善国家对社会公权力组织行使职权的监督机制同样也是必要的。国家公权力与社会公权力之间除应相互制约以外，也有合作的关系：国家公权力应当尊重社会公权力，为社会公权力发挥作用创造条件；社会公权力应自觉接受到国家公权力的监督，协助国家机关实现国家的目标和任务。