紧急状态，是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大空间范围或者较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。导致出现紧急状态的因素主要包括严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、社会动乱、恐怖事件等。为了依法及时有效应对各种重大突发事件，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案确立了紧急状态制度，这是具有重大意义的。

　　一、宪法确立紧急状态制度是完善我国应急法律制度的前提

　　（一）我国应急法律制度建设的现状

　　据初步统计，我国目前已经出台涉及突发事件应急的法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件111件。这些法律、行政法规、规章和文件建立了几种突发事件应急制度：一是，现行宪法对战争、动乱、暴乱或者严重骚乱引起的紧急状态作了原则规定。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法也有相应规定。戒严法根据宪法的有关规定，对实施戒严的具体问题作了明确规定。二是，防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等有关法律、行政法规对某些突发事件的应急制度作了规定，主要包括：破坏性地震、洪涝灾害、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害方面的应急制度；核电厂核辐射事故、矿山安全事故、工程建设重大质量安全事故、电信网络安全、民航运输安全等技术事故方面的应急制度；突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病方面的应急制度；金融风险等经济方面的应急制度。三是，有关部门规章和文件建立了反恐怖、群体性治安事件、民族或者宗教因素引发事件、劫机等人为事件方面的应急制度；城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故方面的应急制度；外汇电子数据备份与电子系统故障等方面的应急制度。

　　（二）我国应急法律制度建设存在的主要问题

　　改革开放以来，特别是近几年来，我国突发事件应急制度、体制和机制建设取得了显著成绩，但与经济和社会发展的客观要求相比，还存在不少差距：

　　一是，现行宪法没有确立统一的紧急状态制度。我国现行宪法仅对戒严、动员和战争状态等几个问题分别作了原则规定，缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的统一规定。

　　二是，缺乏统一的紧急状态立法。紧急状态法的核心是要解决给予政府特别授权和对公民权利予以适当保护与救济的界限问题。例如，由谁决定和宣布进入或者解除紧急状态？由哪一个机构负责综合协调工作？政府为应对危机享有哪些权力？对哪些公民权利可以限制？社会成员应当承担哪些责任与义务？因政府采取紧急措施对公民、法人和其他组织造成的财产损失应当如何补偿？对由各种紧急状态所带来的这些共性问题，美国、英国、法国、俄罗斯等一些国家都是通过制定紧急状态法解决的。我国没有统一的紧急状态法，对由各种紧急状态所带来的共性问题缺乏统一规定。在出现紧急状态后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。

　　三是，现有应急制度不够完善。宪法和有关法律未就紧急状态作出明确的实体规定和程序规定，对政府在紧急状态下可以采取的紧急措施规定得不够具体，对公民权利的限制规定得不够明确，现行法律、法规之间在有的问题上衔接不够。

　　四是，有些突发事件的应急制度还缺少法律规定。一方面，与突发事件应急制度比较健全的其他国家相比，我国的应急制度还不够完善，还有一些急需建立、但尚未通过法律、法规、规章甚至规范性文件建立的应急制度，如重大计算机系统故障、大面积停电、大范围中毒、重大爆炸、外来生物入侵、价格干预以及有关城市公共交通、民用燃气安全等方面突发事件的应急制度。另一方面，在已经确立的突发事件应急制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不强、效力不高，对及时有效应对突发事件带来了困难，不利于有关部门之间的协调与配合。