一、四分之一条款是对农民的“合法歧视”

　　有识之士早已指出，赋予农民平等国民待遇是解决我国“三农”问题的关键。而在谈平等国民待遇的时候，平等的选举权不能不谈；因为没有平等的选举权，农民很难选举主张农民平等国民待遇的代表进入人大，现行各种歧视农民的法律法规便难以废除。

　　从1953年《选举法》开始，我国农村人口和城镇人口的选举权便处于不平等状态。现行1995年《选举法》规定，在分配全国和地方各级人大（除乡人大）代表名额时，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配。这样一来，农村人口在人民代表大会中的被代表权便只有城市人口的四分之一。这就是“四分之一”条款。

　　按照国家统计局2000年第五次人口普查的数据，我国大陆有8亿农村人口，占总人口的64%，城镇人口4亿5千多万，占总人口的36%.但按照四分之一条款，8亿农民的被代表权只相当于2亿城镇人的被代表权。本来农村人口是城镇人口的近2倍，但在选举权上，却连城镇人口的1/2也达不到。农村人口本来占人口的多数，但在代表权数上却成为少数，按照少数服从多数的原则，处于从属地位。从多数到少数转变的关键，便是这个1/4条款。之所以各种歧视农民的法律法规（包括《选举法》）长久不能废除，恐怕与农民在代表权数上的少数地位脱不了干系。

　　倘若现在人大已经实现了代表的职业化，倘若人大代表由竞争产生的职业政治家充任，农民未必由农民身份的代表来代表。但在人大代表尚未职业化的现实下，各阶层和身份人民的利益和愿望，恐怕只能由来自各阶层和身份的代表来表达。但农民选举权的不平等，代表权上的少数地位，却造成了农民代表在人大中的边缘化。从下表中可以看出，只有在不实行四分之一条款的乡一级选举中，农民身份的代表才占多数，而在县、市、省、全国四级人大中，农民代表在各级人大中的比例都是少数。而且人大的层次越高，农民在代表中的比例越小，全国有8亿农民，但全国人大中农民代表的比例却只有8%.

　　表1 各级人大代表身份构成比例表（1996-1999）

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　|　      |代表总数|工人%|农民%|军人%|干部%|知识分子%|归国华侨%|其他%|
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　|  全国　|  2979  |10.84| 8.06| 9.00|33.17|  21.08　|　1.24   |16.61|
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　|间选|省 | 16755  |14.01|10.47| 4.66| 42.8|　20.95  |　1.02　 | 6.09|
  |接举|---|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----| 
　|    |市 | 62017  |15.83|17.76| 2.29|36.79|　20.32  |　0.72   | 6.29|
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　| 　 |县 | 579830 | 9.83|37.28| 0.91|35.01|　12.68  |　0.19   | 4.1 |
  |    |---|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----| 
　|直接|乡 | 2451808| 4.06|71.49|20.12|0.11 |   4.22  |         |     |