健全人民代表大会组织机构

　　人民代表大会全面建立后，经过一段实践，发现在组织机构上存在一些缺陷，主要表现为经常性的立法、监督等工作没有机构去管。而人民代表大会能否真正有效地行使好宪法赋予的职权，发挥国家权力机关的作用，在很大程度上取决于自身组织是否健全。

　　1957年上半年，根据党中央的指示，中共全国人大常委会机关党组经过认真研究，提出了健全人民代表大会组织机构的方案，主要是：全国人大增设常设委员会，县以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会一定的立法权。但因后来的反右斗争被搁置下来。十一届三中全会后，根据发展社会主义民主的需要，总结我们自己的经验，研究借鉴外国有益的做法，我国在健全人民代表大会组织方面，采取了一系列重要措施。

　　一是规范代表名额，提高代表素质。1953年制定的选举法，曾对各级人大代表的名额作出了规范，当时代表人数也不算多。但后来代表名额不断增加，越来越多。如全国人大代表名额由1226名增加到3500名；省级人大代表名额中，超过1000名的就有6个省，800名至999名的有13个省，最少的省也有450名。邓小平同志说，人大代表名额不要太多，太多了流于形式。1986年修改选举法时，本来准备对各级人大代表名额作出规定，适当减少一些名额，为此提出了方案，但因各地不同意，没有写入法律。直到1995年再次修改选举法时，才在1986年方案基础上，作了一些妥协，把代表名额规范下来。同时，中央提出，要提高代表素质，改变代表和人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。人大代表应有一定的社会活动能力和议政能力，不能单纯作为荣誉职务照顾安排。这对于加强人民代表大会的组织，是很重要的一条。

　　二是设立地方人大常委会。根据1954年宪法的规定，地方人大不设常委会，作为地方政府的人民委员会既是地方人大的执行机关，同时也行使地方人大常务机关的职权。这种“议行合一”的体制是学苏联的，不适合我国现实的需要。1957年3月，彭真同志提出，为了使我国政治制度和民主生活更加健全，有必要考虑设立地方人大常委会。但这个意见一直没有得到落实。1979年重新制定地方组织法时，各地又提出这个问题。彭真同志向中央写报告，建议县级以上地方人大设立常委会。邓小平同志立即批示同意这个方案。中央政治局常委会讨论同意后，在五届人大二次会议通过的地方组织法中规定县级以上地方各级人大设立常委会。并将地方人民委员会改为人民政府。因为建国初期我们就叫“人民政府”，人民群众喜欢这个名称，后来改为人民委员会是跟苏联学的。地方人大设立常委会，是地方政权建设的一项重要改革，也是健全人民代表大会制度的一个重大举措。最近25年来，地方人大工作出现了崭新的局面，发挥了国家权力机关的重要作用，这与地方人大常委会的建立是密不可分的。

　　三是建立健全专门委员会制度。外国议会一般都设有各种委员会。他们认为，议会要想详细、具体地了解政府的工作，以及这些工作的结果，光靠议会的全体会议，无论在专业知识上还是时间上都是不够的。因此，如同政府要设部一样，议会也要设委员会。我国1954年根据宪法规定，全国人大设立了4个委员会，但预算委员会和代表资格审查委员会只在大会期间进行工作，大会结束后就没有什么活动了。所以，实际上只有两个委员会，一个是民族委员会，一个是法案委员会。1954年下半年，刘少奇同志提出设立“八大委员会”，并提出了具体方案，但未能得到落实。1975年宪法取消了全国人大设立委员会的规定。1978年宪法规定全国人大和全国人大常委会可以根据需要设立若干专门委员会，但也没有完全落实。1982年制定宪法时，各方面提出要设立的专门委员会有20多个，考虑到我们对专门委员会如何工作还缺乏经验，开始时不要设得太多，以后还可以根据需要增加。所以，最后确定设立6个专门委员会，即民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事和华侨委员会。七届时增设了内务司法委员会，八届、九届又增设了环境与资源委员会、农业与农村委员会。1986年修改地方组织法时，规定省级、自治州、设区的市的人大也可以设立专门委员会。专门委员会在本级人大及其常委会领导下，负责研究、审议和拟定有关议案，开展调查研究等。它的工作具有经常性和专门性的特点，可以经常开会，分门别类地讨论问题，对于人大及其常委会科学决策起着重要的作用。但专门委员会没有最终决定权。