五、村民自治体的行为规范-村民自治章程与村规民约

　　从总体上来说，村民自治是从属于中国现行法治之下的自治，无论是村民还是村民自治机关的行为，都必须遵守现行法律法规以及国家政策的规定。但是，自治的积极意义在于，自治体成员可以在不违背法律法规以及国家政策的前提下，根据民主议定原则确定适用于自治体内部的行为规范。村民自治章程、村规民约就是这类行为规范。

　　（一）村民自治章程、村规民约的性质

　　从社团的意义上来说，自治强调特定群体中人们之间的行为规范是由该群体的成员自己创设的。因此，村民自治章程和村规民约实质上就是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范，它是全体村民意志的集中体现。由此可以得出结论，村民自治章程和村规民约只能由内部产生，而不能由外部产生，更不能由政府强行规定。

　　（二）自治行为规范与国家法律法规及政策的关系

　　村民自治章程和村规民约作为调整村民行为的规范，在村民自治组织内部具有约束力。这种行为规范与国家法律法规以及国家政策的联系与区别可以概括如下：

　　首先，自治行为规范是根据法律授权而创制的，因此，它不得违反法律法规以及国家政策，这是不言自明的。

　　其次，自治规范也是国家法律法规、国家政策的补充性规范。国家法律无论是公法还是私法，从其各种规范的具体内容看，均可分为授权性规范（或赋权性规范）、任意性规范（或补充性规范）和强制性规范三种类型。当我们说自治规范不得与国家法律相抵触时，意思是说：凡国家法律所确定的强制性规范，不得由自治规范予以变更；凡国家法律授予或赋予个人的权利，不得由自治规范予以剥夺。自治规范是自治体根据国家法律对其授权而制定的、针对自治体内部各种公共事务和公益事业管理的具体行为准则。

　　再次，国家法律的实施以国家所拥有的合法强力为后盾，而自治规范的实施主要是由自治体的成员和自治机关自我实施，并且是以说服教育为主的方式予以实施。

　　（三）村民自治章程与村规民约的关系

　　从村民自治的实践来看，村规民约主要是有关“公序良俗”的约定。其内容包括公共道德、公共秩序、社会治安等等；村民自治章程则是比村规民约层次更高、约束力更强并且更为完整的行为规范，其内容包括村民自治机关的设置、职权和行为规则，公共事务和公益事业管理的具体制度等。因此村民自治章程可以说是《村民委员会组织法》实施的具体化。

　　（四）村民自治章程和村规民约的效力

　　村民自治章程和村规民约的实施主要靠自治组织自身的力量，并且以公共舆论和说服教育为主要手段。但是在现实中，大多数村民自治章程和村规民约，均规定了违反这些规则的罚款以及其它强制性措施。有些学者认为，罚款属于国家公共权力的内容，即行政强制措施的一种，村民自治组织不得拥有对其成员进行罚款的权力。这种观点值得推敲。比如，有一份村规民约规定，凡偷盗村果园的一个苹果，罚款0.50元。这里的“罚款”一词，未必就是行政法意义上的“罚款”，其真实含义是一种“惩罚性赔偿”，犹如我们常见的经济合同中的违约所执行的“定金罚则”。当然，对村民自治章程和村规民约中的有关惩罚性措施，必须做出原则性限定，否则不加限制地颁布对村民人身自由和财产权利实施剥夺条文，有违法治的一般原则。

　　例如，1999年1月27日《中国青年报》报道：自1993年7月至1996年2月，湖北省武汉市武昌区沙湖村已经先后将易五宪等53名村民开除村籍。该村1993年11月30日经村民大会讨论，通过了《劳动用工制度（试行）》（街道办事处做出批示，同意按此制度执行）。该《劳动用工制度（试行）》规定：本村村民在一年中如有三个月不上班者，做自动离职处理（即开除），如有离职者，村委会一次性发给每人生活费基数1.5万元，工龄补贴一年1000元。凡办完退职手续者不再是本村村民，本人及家属不再享有村里的一切福利待遇。此案例提出一个问题：村自治组织是否有权对村民做出“开除村籍”的决定？村民的村籍不同于城市工人在企业中的“职工”身分。村籍是农村居民依照中国行政法上的户籍管理制度而取得的一种“身分”，它独立于任何农村集体经济组织的“用工制度”而存在。居民“户籍”或“村籍”的迁移与注销，应依照现行户籍管理制度办理。村民作为农村集体经济组织的“员工”，当然应当遵守所属企业的劳动纪律，违反劳动纪律，用工单位可以对其实施适当的处分，直至开除。但是把违反农村集体经济组织的劳动纪律与“开除村籍”相联系则于法无据。因此，除非国家法律法规明确授权，并同时与户籍管理制度相协调，村民会议议决或村民自治章程不得对村民实施“开除村籍”的强制性处罚。另外，上述沙湖村有关开除村籍的规定，还带有封建时代“株连”惩罚的色彩。即使某村民为获得“一次性补偿”收入，自愿办理“退职手续”，他（她）的家属不问其是否自愿，连带地都要照此办理，这种做法也值得推敲。由于中国目前每个村民同时属于作为土地所有权主体的“村集体经济组织”的当然成员，尽管《民法通则》以及其它民事法律法规对此未做明确规定，但是每个成员对该集体经济组织所有的财产权利，显然不能由其家庭的某个成员行使“处分权”。