就立法而言，凡是参与其中的人员无论是提出立法项目、拟写法律草案、参与审议或是参加表决，都必须以正义、公平、公正等理性观念为指导，都必然是把自己的理念和某一部分道德规范变成法律规范，并赋予国家强制力。这就是说，立法工作在一定意义上是参与立法者将各自的正确观念和良好道德准则“熔铸”成为法律规范。只有具有法治观念和良好道德规范的人才能创制反映人民意志和客观规律之法，只有信仰法治的人才能言行一致地贯彻立法民主原则。党的十一届三中全会以来，我国有关市场经济和公民权利的应立之法迟迟未能问世，而有些设定国家机器权力而又缺乏制约或仅作笼统制约的法律法规却顺利出台的状况，也从一个侧面反映了提高国家官员法治观念的重要性。说得直率一点，贯彻依法治国的方略必须优先制定一大批“管官”的法。在一个国家法律体系中，内容直接表现为“管官”或“管民”的法总会各占一定比重。如果“管官”的法出台迟缓、寥若晨星、空泛无力，而“管民”的法严密、具体、颇具力度，就会在本质上偏离法治的轨道。如果我们确认依法治国的突破口是“依法治吏”，就要用百倍的努力，采用最有力的措施提高领导国家官员的法治观念。有人曾提议，用多吸收一些法学家进入立法机构的办法提高立法质量。笔者以为，此议难以治本。在立法过程中权力的作用是不言自明的，如果国家官员不从根本上建立民主意识，哪怕法学家介入立法的范围再广些、次数再多些，我国的立法质量也难以有明显的提高。

　　三、 立法体制必须符合法治、民主、科学原则

　　所谓体制是指，主体内部各要素的构成状态，推动其运转的基本动力，以及处理内外部关系的基本准则。体制问题说得通俗一点就是“听谁的”，例如君主制、家长制等。笔者认为，欲提高立法质量，必须首先消除现行立法体制的弊端。否则的话，立法机关既要看领导的脸色行事，又要准确反映人民意志，就实在是为难他们了。具体地说，立法体制涉及到立法机关的实际地位、人员构成、权限划分、运作程序、监督设置等诸多问题，限于篇幅，在此只略述立法体制必须符合法治、民主、科学原则。

　　（一） 法治原则

　　依法治国既是一种方法、道路，又是一种方针、原则，更是一种理念和意识。如果把依法治国视为一种方法或道路，是只看到了依法治国的浅层含义，即在治理国家的诸种方法中，依据法律而治之是最先进的方法。如果把依法治国当作方针、原则，是在较深层次上把握了依法治国的含义，即依法治国的道路是已经为实践证明了的真理。但是，在这一层面上对依法治国的理解仍具有外力要求的色彩。惟有把依法治国的方针变成一种理念和意识，才会发自内心地走依法治国的必由之路。如果不是笔者妄断的话，当前有不少国家官员只是接受而不是信仰依法治国的方略，他们希望中国成为一个“有法制”的国家，而对于依法授予并制约国家机器各组成部分的权力，依法规定国家机器的有序运行机制是缺乏心理准备的。在实践上就很可能出现高喊依法治国的口号，做的却是“依法治民”的事情。也许如此作为者内心并无恶意，且用心良苦，而把“治国”异变为“治民”的根源却在于缺乏法治观念，对依法治国所涉及到的“依什么样的法”、“以之治什么”、“如何去治”这样三个重大问题认识模糊不清。如果立法机关能够认同“法治就是人民当家作主的制度化、法律化”这一观点，就应当使自己的每一项产品都体现人民当家作主的主旨，而不是以法定的形式将“替民做主”合法化。

　　（二） 民主原则

　　邓小平早在1985年4月15日的一次谈话中就言简意赅地将国内政策概括为两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革。《邓小平文选》第三卷，第115页。现在看来，政治上发展民主这一条做得还不够，至少在立法民主方面还有欠缺。曾有人提出要“把法律交给人民”，这种说法不禁令人思考起“法现在究竟在何处？法从何处交给人民？”的问题。如果我们制定的法律所代表和体现的确实是人民的意志，显然就不会存在“交给人民”之说。笔者提出这样的问题，并不是认为现在的立法是不民主的，而只是希望进一步完善和扩大现有的立法民主。具体地说： 一是，广开言路，使群众的立法需求更加顺畅地反映到立法机关；二是与兄弟省市相比，上海在制定政府规章方面，除了市委、市政府领导重视的一贯性和改革决策与制定规章结合的紧密性外，还有下列四个特点：