规章以下规范性文件（以下简称文件）是指行政机关根据法律、法规、规章的规定，在管理社会过程中，依法定授权和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令，在我国行政管理中具有非常重要的地位。行政机关大量行政行为都是直接根据行政规范性文件作出的。它不是行政立法，但接近行政立法。从另一角度讲，它与行政立法不存在实质性分界，现在法律授权制定文件的行政机关增多，且今天的文件明天可能就上升为规章，文件一般分为三类。

　　第一类是享有立法权的机关发布。这类文件虽然是享有立法权的机关发布，但因为该类文件没有具备立法的条件，没有达到立法的标准或没有经过立法的法定程序，所以不属行政立法的范畴。例如：国务院是有权发布法规的机关，享有立法权。但国务院发布的有些文件，没有经过合法的审议、审批、总理签署，最后以命令形式发布这些程序，另外，文件没有使用“条例”、“规定”、“办法”等名称，不符合行政立法的法定形式，故不属行政立法。

　　第二类文件由不享有立法权的国务院工作部门发布。例如：国务院办公机构、部分直属机构及部委归口管理的局机构等，法律未赋予它们制定规章的权利，然而它们行使着非常广泛的行政权力，发布了很多的文件。例如：国家工商总局就颁布了大量的文件，我们法院就是受益人。

　　第三类文件由地方各级行政机关发布，这类文件数量最多、领域最广泛，基层法院审判中需要选择适用最多的是这部分。

　　文件是依法的授权和程序制定的，具有法律效力，它在行政管理领域，对行政管理相对人具有拘束力和强制执行力；在行政诉讼领域，诉讼当事人可作论证具体行政行为是否合法的依据，人民法院进行合法审查后，可据此维持或撤销具体行政行为。另外，最高院司法解释规定可在裁判文书中直接引用合法、有效的文件。但是，文件的制定由于程序相对简便，加之制定机关可能就是最大利益人。例如，交通行政机关制定交通方面有关收费标准，税务机关制定某些税费标准，工商机关制定有关工商收费标准，特别是罚款，明交国库，实际绝大部分归自己，且制定的规定中，强调的多是行政管理相对人的责任，忽视行政机关的责任。例如，行政机关制定的若干文件，对行政管理相对人的行为有详细规范，但这些规范从未直接告知相对人，从未向社会广为告知，被处罚人被处罚后才知道有这些禁止性规定，而对行政机关的规范，就是在最后的章节里，有一个对直接责任人员给予行政处分规定，例如《卫生部办公厅关于进一步做好医院就典型肺炎诊疗工作中防止交叉感染工作的紧急通知》的最后部分是：“造成严重后果的，要严肃追究医疗机构主要责任人和相关人员责任。”此规定在实施中追究什么责任，怎么追究，根本不好实施。这些规定笼里笼统、模模糊糊，从没见到一个适用这些文件规定给予责任追究的案例。另外，文件的制定还有最大权利者的意志等制约因素。所以，文件的制定难免有不合法的情形。