任何一种理论体系都必须建构在一定的基础之上，否则就失去其生存的“理”。那么，行政法理论体系应构筑在什么样的基础之上呢？此即所谓“行政法的理论基础”问题。围绕这一问题，近年来我国行政法学界展开了一场热烈而又宽容、开放的讨论，形成了若干不同的观点和学说，诸如“管理论”、“公共权力论”、“控权论”、“平衡论”、“服务论”、“公共利益本位论”等等，可谓是“百花齐放”、“百家争鸣”。这种关于行政法理论基础问题的讨论和争鸣，可以说标志着我国行政法学已冲破传统的规范分析，正在走向理性思维的发展阶段，它对于促进“我国行政法学研究的深化和人文精神的弘扬”（注：叶必丰：《行政法的理论基础问题研究》，《法学评论》1997年第5期。 ）无疑具有极其重要的意义。然而，当前的讨论和争鸣又存在着“热而无序”之不足，“各种主张和观点虽多，但其中尚未有被人们普遍认同或基本接受的观点”（注：杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，《中国法学》1996年第2期。），给人以一种众多纷纭、 杂乱无章的印象。这种“乱局”的存在显然是不利于推动行政法学研究的深入发展及为行政法制实践提供正确指导的。因而，当前的讨论亟待走出“诸说之争”的“乱局”。

　　那么，要走出“诸说之争”，出路何在呢？笔者认为，其基本思路应该是在明确“行政法理论基础”范畴本身涵义的前提之下，对“诸说”进行重新整合，并予以合理的理论定位，以充分发挥它们各自应有的理论价值和实际功效，从而真正地促进行政法学沿着正确的轨道健康地发展，并为行政法制实践真正提供切实可行的理论指导。本文拟遵循这一思路展开论述，以期有助于行政法理论基础问题的深入研究。

　　一、行政法理论基础范畴的科学界定

　　“不同科学之间的沟通、对话、合作很大程度上是借助于范畴进行的。如果没有自己的范畴或者范畴的内容模糊不清，就不能引发共识，各门科学就无法正常地、有效地沟通、对话和合作。”（注：张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第6页。 ）当前，行政法学界关于行政法理论基础问题的讨论之所以陷入“热而无序”的“乱局”，其原因主要在于论者各方尚缺乏共同的对话基础和规则，有人高谈此“论”、彼“论”，甚至忙于造“论”，却连“理论基础”到底指什么都未弄清。也就是说，大家争来争去，却对相互讨论的主题-“究竟何为行政法的理论基础”在概念上还没有达成清晰、一致的认识，以致各自从不同的视角、根据对“理论基础”范畴的不同理解提出各自不同的观点和主张。这就难免造成各有所指，无法沟通、交流和融汇的“乱局”。因此，科学界定“行政法理论基础”范畴的涵义，是研究和讨论行政法理论基础问题的前提和基础。如果这一范畴的内容模糊不清，就无法讨论这一共同话题。笔者以为，科学界定“行政法的理论基础”这一范畴，可从解决下列问题入手。

　　（一）行政法的“理论基础”与“基础理论”范畴

　　从行政法学目前的研究情况中我们会发现，理论界常常把行政法的“理论基础”与“基础理论”这两个不同的范畴混在一起，而没有很好地分析它们之间的界限。这正是目前“诸说之争”陷入“乱局”的症结之所在。

　　笔者以为，行政法的“理论基础”属于行政法的“基础理论”之一，但又不能简单地与之相等同。从系统论的视角来看，整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”，由若干处于不同地位的“理论元素”所构成。其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论”或称“基本理论”。在这个作为“基础理论”的子系统中又可以进一步区分为不同层次的理论。其中属于第一层次的基础理论，也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础”的范畴。因而，行政法的“基础理论”有多个，除了最基本或普遍性的基础理论之外，还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论，后者可统称为“一般性的基础理论”。而行政法的“理论基础”则只能为一个，否则就无所谓“最基本”的理论。而且，其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础”之上，以这一“理论基础”为基点和归宿；整个行政法理论体系的“大厦”也应是建构在这一“理论基础”之上，否则它也不能称为“最基本”的理论。所以，行政法的“理论基础”与“基础理论”是两个既有联系又相区别的范畴，我们不能将两者相混同。