公用事业民营化的实践是由经济学家成熟的理论反思作为前提的。他们认为，将公用企业笼统的视为自然垄断行业的理论并没有反映该行业的实际情况。因为：第一，科学和技术的发展减少了企业的规模收益，因而提高了很多部门引入竞争的可能性，某些技术革命甚至事实上结束了过去自然垄断的状态。第二，所谓自然垄断的论证，大多采用在一个有限市场的框架下进行静态分析的方法。这种分析方法，根本忽视了市场不断动态变化的现实。第三，市场需求的变化可以减少甚至消灭规模经济。但如果从行政法的角度来分析的话，传统的行政规制制度本身也存在问题，即存在“规制失灵”。第一，行政机关与被规制的企业之间存在着严重的信息不对称。即行政规制机构知道的有关垄断企业的信息要远少于企业所知道的相应信息。行政机关对企业直接规制的结果可能导致垄断企业内部无效率，资源无法合理配置。第二，政府部门及其工作人员的经济人行为可能导致规制失灵。直接充当规制者的政府部门或部分工作人员为追求自身利益往往被其规制的企业所俘虏，站在被规制者的立场而不是公众利益立场上实施规制行为。第三，行政规制机构的不完善承诺可能导致规制失灵。

　　从公共行政改革的视角来看，公用事业民营化有着三重目的和效能，即提高政府管理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与民众的关系。公用事业民营化使得政府的管理重心向公共管理倾斜，“掌舵”而不是“划桨”，[vii]从一个新的层面推动了政府的机构改革、职能转换和政策制订。世界各国民营化的经验证明了这一观点。对于中国而言，公用事业的民营化会产生许多的问题，会对现行的行政规制体系带来冲击，要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的行政规制体制，放松规制以及重新规制。

　　二、中国公用事业行政规制的现状分析

　　现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。前者是通过向相对人提供精神或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用；后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。行政规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。所谓社会性规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规制。经济性规制是指对企业及其经济活动的规制。公用事业与人民的生活息息相关，各国都建立了较为完善的行政规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切实保护消费者的利益。

　　与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度集中的计划经济。新中国建立后，为了减少产业内国有产业（企业）之间的过度竞争，避免重复投资及确保必需性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加入WTO的需要。近年我国开始对公用企业进行引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征，具体可参照表1来理解：

　　1.政企不分。目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。