三、关于我国行政程序立法的构想

　　（一）我国行政程序立法的现状——制定单独的《行政程序法》的必要性分析

　　改革开放以来，中国的法制建设取得了长足的发展，行政程序立法亦经历了一个由不 系统向系统化发展、由低层级向高层级发展的过程。众所周知，在这方面，1989年颁布 的《行政诉讼法》具有里程碑的意义，它在确立“民可以告官”原则的同时，将“违反 法定程序的”情形作为法院判决撤销或部分撤销具体行政行为的一种情况来规定，确立 了法院对行政机关是否遵循法定程序的司法审查权。然而，在当时我国的有关立法中， 除了《治安管理处罚条例》对行政程序有所规定外，几乎找不到什么“法定程序”。面 对这种状况，学界和实务界开始了对“法定程序”的探讨和研究。在当时的情况下，我 国的确非常需要有一部《行政程序法》，以便为行政管理部门指明其应该履行的法定程 序，为司法部门明确其作出撤销或部分撤销判决的依据，亦为学界研究有关问题提供制 度上的参考。然而，大家公认的一个事实——各方面的条件尚不成熟，阻却了《行政程 序法》的制定。

　　20世纪90年代以后，我国行政程序立法呈现出系统化的倾向。我国虽然没有着手《行 政程序法》的制定，但是，在立法方式上采取了各个击破的策略，为建立我国行政程序 法体系进行了不懈的努力。首先有1992年的《税收征管法》，确立了税收征管领域的程 序机制，该法经1995年和2001年两次修改，使得税收征管领域的程序机制得以不断完善 .1996年的《行政处罚法》堪称我国行政程序立法史上的又一座里程碑。该法为行政处 罚设定了程序机制，给我国行政部门带来了广泛而深刻的观念转变与工作方式的变革。 1999年的《行政复议法》，不仅使行政复议程序机制更加完善，而且为行政管理程序的 完善提出了更高的要求，诸如复议申请的移送机制等方面的规定，充分体现了服务行政 的理念，大大推进了我国行政管理方式变革的进程。同年颁布的《价格法》，为政府的 定价行为以及价格监督检查等规定了较为完善的程序机制，尤其是该法关于价格听证的 程序设置，在实践中已经产生了广泛的影响。此后，2000年的《立法法》以及2001年的 《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，为行政立法程序机制的确立提供 了较为全面和充分的法律依据。目前正处在制定过程中的《行政许可法》、《行政强制 法》以及将要制定的《行政收费法》等，都将在有关领域的程序建设方面作出比较全面 、系统而科学的规定。

　　经过上述努力，目前我国的行政程序法律体系已经基本形成。虽然有关程序机制并不 能完全覆盖行政法调整的所有范围，但是，行政程序的基本原理或者原则已经在立法上 、行政实践中乃至司法审查中得以确立。在这种情况下，关于制定单独的《行政程序法 》的必要性问题，却产生了两种迥然不同的观点。一种观点认为，行政程序法的工作， 是积累经验的一个过程。我们不仅在理论上的准备以及对程序本身的研究都有了一定的 基础，而且在立法实践方面也取得了如上所述的巨大成就，因而我们已经有条件来借鉴 外国经验，起草、制定我们自己的程序法典了。另一种观点则认为，要搞行政程序法， 需要首先论证其是否必要，有必要从理论上论证我们是否在进行资源浪费？例如，我们 已经制定了《行政处罚法》等有关领域的单行法律，且正在制定《行政许可法》、《行 政强制法》等单行法律，而目前“试拟框架”中又有相关规定，那么，它们之间是什么 关系？此外，目前有关部门正在进行证据规则的制定工作，在“试拟框架”中对证据作 出规定，亦存在如何处理二者关系的问题。对这些问题重新规定一遍是否有意义？这都 是需要进一步论证的。简而言之，制定单独的《行政程序法》不宜操之过急。还有一种 观点认为，从法律的供应和需求来看，行政许可法、行政检查法等单行法是非常需要的 ，而全面覆盖的行政程序法则是可有可无的；从整个法律的“生态环境”来说，目前是 否已经具备了相关条件亦是值得考虑的，尤其是在基层政府基本不会考虑程序问题，它 们的首要目标是实体问题的解决。在这种现状下，要从总体上、整体上来进行程序法建 构，可能导致人们无所适从，甚至造成大量人为的违法现象发生。该观点主张首先制定 仅适用于中央和省级政府的行政程序法。