我国《立法法》第八条列举的全国人大的立法权就是一种法律保留。我国《立法法》还创造性地把法律保留分成绝对保留和相对保留两种。绝对保留即《立法法》第九条所规定的三项：犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度，其他各项均属相对保留范畴。绝对保留的事项无论何种情况下都只能由全国人大行使立法权，而相对保留事项原则上属于全国人大，当实际情况需要时可以由全国人大授权国务院制定行政法规。《立法法》作这样的规定是因为“在中国目前的法律覆盖面还与实际需要相差甚远，而中国的社会状况又处于急剧变化之中。即使是《立法法》中规定的法律保留的10项，要全部依靠权力机关制定法律，也仍无法适应现实的迫切需要，因此，在法律保留的这部分立法权限中，有一部分不能不授权给其他国家机关，但有一部分权限则不能授权，必须由法律行使。”25

　　对于《立法法》中规定的保留事项的规定，不少学者表示怀疑，主要是认为相对保留的事项过广，绝对保留事项太少，使得全国人大真正发挥立法权的领域过于狭小。如应松年认为，“第8条中的（1）、（2）、（3）、（7）各项，即有关国家主权、国家机构的组织法、民族自治、民事基本制度等，恐怕也是属于绝对保留的不可授权的事项。”26湛中乐认为，“……这个权力不能轻易笼统下放，否则我们就无法维护宪法对公民财产权的保障。同时，对限制或剥夺公民其他基本权利的事项，诸如涉及公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由、宗教信仰自由、住宅、通讯自由方面的权利和自由，以及受教育权等方面的宪法权利也必须由最高国家权力机关以法律的形式规定之。”27

　　笔者认为，科学界定全国人大专属立法权，应当坚持公平与效率相结合的原则，既要考虑到转型期社会不断变化的立法需求，以及大国行政事务繁杂的国情，主张尽可能保证国务院的行政立法权。但同时，必须坚决地将事关国家主权、公民基本权利及其他的重要事项保留给全国人大立法。从《立法法》对保留的规定来看，给与相对保留的范围太广了。笔者认为，最少还有两项应当为全国人大的专属立法权，即《立法法》第八条第6项对非国有财产的征收及第8项当中的税收制度。世界上许多国家在税收问题上都信守“无代表即无税”28的原则，而将税收的制度无例外的规定为议会立法权限，认为议会控制税收是有效保障纳税人合法权益同时制约行政机关的手段。而我国长期以来，尽管也认为税收制度设定权属于全国人大，但实际上更多的行使税收立法权的是国务院。据统计，从20世纪80年代中期，国务院制定五十多个有关税收的暂行规定、条例；而全国人大及其常委会制定的税收方面的法律和决定却只有4个。1994年实行新税制后，国家共有24个税种、23个税收行政法规和有效税法（包括海关法）出台，其中全国人大及其常委会制定的税法只占全部文件的15 2%，而国务院制定的税收行政法规则占84.8%.29《立法法》将税收制度的立法权规定为一般保留，事实上使得全国人大可以通过授权的方式将税收立法权赋予行政机关，使得权力机关控制税收的初衷落空。另外，对非国有财产的征收是通过强制力手段剥夺公民财产权的行为，对于公民的权益影响极大，从公平的角度考虑应当由全国人大行使征收的立法权。

　　四、完善我国中央权力机关与中央政机关立法权限的思考

　　有的学者主张，“对法律、行政法规、地方性法规、规章的各自权限范围作出明确、具体的列举，以便遵循”。30但笔者认为，这样的思路并不一定正确。对于法律的列举较易，因为对于法律的列举是一种重要事项保留，因而是在数量上是有限的，并且是比较固定的。但对于行政立法来说，范围广、变化快、事务繁杂、应急性强，通过具体的列举不可能穷尽，所以各国对于行政立法一般不采取具体列举的方法，即使列举也仅是指导性的，如我国宪法第89条即规定了国务院的立法职权，但这只是一种参照式的列举，不应当认为国务院的立法事项就仅限于此列举条款。所以正如有学者所言的，立法权限的划分是一项系统的工程，不可能希冀通过一两部法律规范就可以彻底解决一切的问题。