中国法制近代史（自清末至南京国民政府覆灭）上，自清末仿效日本筹设“行政审判院”；至民国初期，北洋政府正式设立了具有近代意义的行政法院-“平政院”，确立了普通诉讼与行政诉讼并行的二元司法体制，以及南京国民政府成立之后，在五院政府框架下的司法院设“行政法院”，行政审判机构几经变迁。虽然这几个机关名称不同，组织职能略有差异，但从其司法功能来看，皆为近代意义上的行政法院。而目前，我国采行普通法院管辖行政诉讼的体制，然又采大陆法系的行政法与行政诉讼法，颇有不协调之处。笔者认为，对中国近代行政法院制度之变迁略加研究，可为现实之一定借鉴。

　　一、清末“行政审判院”的筹设

　　由于清末司法改革中浓重的仿日因素，清政府在变法之初便采纳了日本的二元制司法体制。首先，于1906年将旧有的大理寺改组为大理院，管辖民事、刑事诉讼，并准备设立行政审判院专司行政诉讼。在筹设行政审判院时，产生了新旧理念的冲突。光绪三十三年（1907年），清政府颁布的《法院编制法》第2条规定：“审判衙门掌审民事、刑事诉讼案件，但关于军法或行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。”依据该法确立的二元司法体制，需另行制定行政审判机关的组织法。清政府为兼顾立宪改革的名义与维护旧官僚的既得利益，决定不将督察院改组为专门的行政审判机关，而同时另行创设行政审判院，并且拟订了《行政审判院官制草案》。如此，形成了督察院与行政审判院并存的格局。

　　《行政审判院官制草案》主要是仿照日本1890年颁行的《行政裁判法》制定而成，该法共21条，规定行政审判以一审为限，行政审判院的长官、评事之设置、评事之资格、评事之处务规则，与日本行政裁判法几乎完全相同，只是该草案对行政诉讼范围采用了概括式规定，而日本行政裁判法采用的是列举式规定。至1911年10月辛亥革命爆发，《行政审判院官制草案》未及颁布，行政审判院也尚未成立，清王朝即已宣告灭亡。

　　二、北洋政府时期的“平政院”

　　1912年1月，南京国民临时政府（1912年1月—1912年4月）建立之初，由宋教仁负责起草了《中华民国临时政府组织法草案》。该草案第14条规定：人民得诉讼于司法，求其审判；其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院。该草案在审议过程中被参议院否定，但草案中建立平政院的设想，为后来的立法所采纳。

　　北洋政府（1912年3月—1928年6月）成立之后，于1914年3月31日公布了《平政院组织令》，规定了平政院的组织与职权。该组织令是中国近代历史上第一部公布实施的行政审判机关组织法。1914年6月，平政院依照编制令创设于北京丰盛胡同。

　　北洋政府于1914年5月1日公布的《中华民国约法》，在政权组织方面对《中华民国临时约法》变动较大，但仍以根本法确认平政院制度。该法第8条规定：“人民有诉愿于行政官署，及陈述于平政院之权。”1914年5月以后，北洋政府先后颁行《平政院裁决执行条例》、《平政院处务规则》、《诉愿法》、《行政诉讼法》，创建了有关平政院组织与运作的一整套完备的法律制度。

　　1.平政院的组织。从外部组织关系看，平政院纵向直接隶属于大总统，横向与大理院平行。从内部组织结构看，设院长1人；设评事（即行政法官）15人，分设3个行政审判庭，每庭5人；肃政厅设都肃政史1人、肃政史16人。皆由大总统任命，向其负责。

　　2.平政院的行政审判职权与纠弹权。依据北洋政府《行政诉讼法》第1条的规定，平政院的行政审判权及于官署的各种违法处分，包括违法之命令、决定、行政契约等；对于行政诉讼的受理，兼采直接诉讼主义和诉愿前置主义。行政诉讼的审理，以评事5人组成合议庭，且合议庭中须有一至二人为司法职务出身；案件审理以言词主义为原则，以书面审理为例外。在案件审理过程中，非经平政院许可，不得撤诉。肃政厅所属肃政史独立行使职务，其职务主要包括：第一，依《行政诉讼法》的规定以原告身份提起行政诉讼；第二，依《纠弹法》的规定纠举违法渎职官员，但纠弹处理权最终掌握在大总统手中；第三，监督执行平政院的裁判文书。