摘　要：阐释了理解行政法治应处理好的两对关系，即行政权与公民权的关系，行政权与法的关系；分析了行政法治的构成要素；并在探索了行政法治与自由、民主、效率、公正、秩序等的关系后，指出实行行政法治不仅是现代行政的基本要求，也是一个重大的价值选择。

　　关键词：行政权；公民权；行政法治；构成要素；法律价值

　　行政法治是法治的核心和关键，其要义在于对行政权予以合理配置，对行政权的运作进行有效规范，对公民权利的行使提供充分保障，并促进行政权与公民权良性互动，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。本文对行政法治的几个基本问题进行了探讨。

　　一　正确理解行政法治应处理好的两对关系

　　（一）行政权与公民权的关系

　　一切国家权力都直接或间接地来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，来源于公民权利，是公民权利的一种特殊转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系[1].公民权利是行政权力的本源，行政权力是由公民的权利和人民的权力所派出的。“人民是权力的唯一合法源泉”和“原始权威”[2]　。公民权利是行政权力的界限，也是行政权力的目的。在现代各国，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，人们都普遍认为，政府权力的合法性和渊源都是建立在公民的权利及其授权的基础上的，唯有以为社会服务为目的权力才有存在和行使的必要。公民赋予政府权力，旨在要求政府为公民服务，既维护好公共利益，又保护和增进公民的各种权益。公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段。正如J？S？穆勒所说，“政府整个来讲只是一种手段。这一点是不需要证明的”[3].在我国，人民选举自己的代表组成国家权力机关-人民代表大会，再由人民代表大会授予政府以权力，这就充分展示出权利产生权力的真实过程。既然政府的权力来源于人民的授权，因此，人民与政府之间就是一种国家权力的所有者与国家权力的行使者之间的关系，这种关系决定了政府在行使权力的过程中，不得违背人民的意志和利益，不得侵犯公民的权利和自由，而且必须积极为公民创造获得利益的机会和条件，竭诚为公民服务，绝不能武断专横，以权谋私，将权力凌架于公民权利之上，以导致行政权力的异化。公民有权通过行使各种权利监督和制约政府行使权力的活动。且随着社会的发展，政府行使行政权的方式要逐步更新，秩序行政与命令行政的空间要逐步缩小，协商行政与合作行政的空间要逐步扩大，即由管制与命令行政向协商与合作行政转化，特别是在市场经济条件下，政府要改变过去凡事依靠发命令，动辄实施强制或处罚的管理方式，更多地向着依靠说服教育、示范指导、平等协商、互惠互利等过渡，应善于通过弹性化、软约束的手段，包括借助于利益诱导机制等，来达到行政之目的。政府与公民之间，也应讲平等、尊重、守信，尽量以协商的方式实现双方意志和行动的统一。

　　（二）行政权与法的关系

　　既然行政权来源于公民权，那么公民以何种方式将行政权授予给政府呢？自然只能通过权力机关立法的途径来实现。因此，行政权来源于公民权就转化为行政权来源于法了。法是人民意志和利益的集中体现，法必须高于行政权，行政权的行使必须服从于法，这就是行政权与法的基本关系，也是行政法治的基本内涵。行政权离不开法，它必须要有法律来规范，以防止行政权的非理性膨胀。“根据法的合理性来制约行政的随意性”，是各国行政法治理论与实践的共同点[4].关于行政与法的关系，我国也有学者作过论述，认为在行政与法之间，是法控制或支配行政而不是行政优先于法。当然，法对行政的控制并不是要捆住“行政”的手脚，而是一种积极的保障（有效行使）与消极的防范（防止滥用行政权力）的统一[5].法与行政权并非对立，“那种认为发达的行政法体系必定对高效的行政管理起反作用的观点是错误的。”“行政法和行政权力应该成为朋友而不是敌人。法律能够和应当做的贡献应是创造而不是破坏。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”[6].当然，因行政具有能动性，它总是较为活跃的，而立法具有周期性和稳定性，不可能在所有的行政领域都有明确具体的法律规定作为行政的依据，但这并不等于行政机关就可以无所作为或为所欲为。在有法律明确规定的情况下，要求行政机关要依据法律，符合法律，而不得违背法律；在无法律明确规定的情况下，要求行政机关在宪法和组织法所规定的权限范围内，按照法的原则和精神行事。即有规则，行政权的行使得服从规则；无规则，行政权的行使得遵循法的原则。实践证明，一些基本的法律原则，如人权保障原则、禁止反言原则、信赖保护原则、不违反比例原则、权力不得滥用原则等对行政权的行使具有重要的指导和约束作用，堪称是有效克服行政专断、行政滥权、行政失职、行政疲软等行政陈疾的一种“理性补剂”。