二、传统理念的维系与变革

　　进入20世纪以来，尽管英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生较大变化，但是，传统控权理念仍然具有深远的影响。一些著名的英美学者并未放弃传统，尤其是在行政法核心内容方面。韦德在充分认识现代国家的积极功能之后，依旧认为普通法院实施法律控制是行政法的主题，29从而反映了“对行政权力增长的疑虑，对‘控制’和正在受到侵蚀的‘古典自由’的强调以及对政府可能‘凶暴地横冲直撞’（run amok）的恐惧。在韦德……的背后，潜藏着一个悠久传统，我们可以从它的最伟大阐释者-戴雪的著述中予以研究。”30戴维斯在界定行政法涵义时也指出，“行政法是关于行政机关权力和程序的法律，尤其是包括规范对行政行为的司法审查的法律。……与欧洲的行政法不同，美国行政法只限于关于权力、程序和司法审查的法律，而不包括大量的产生于行政机关的实体法律……。”31诺内特和塞尔兹尼克更是明确申明，“按照我们对行政法的认识，把它理解为自治型法的一个继承者比理解为回应型法的一个预示者要好。它仍旧是一种对行政行为的司法审查的法、一种关于受行政决定影响的当事人的程序权利的法、以及一种关于那些使行政政策无效和约束行政权力的根据的法。”32

　　然而，我们也必须看到，没有一成不变的理念，只有一成不变的言词和语句，同一言词或语句的指称意义往往在时空转移中实现着变换。当今英美学者在强调行政法控权功能时，对它的理解已与传统有着相当的分歧。一方面，那些比较保守地坚持传统的学者对控权持有新的阐释，“和韦德一样，亚德利视法院控制为行政法的中心部分，但是，他把法院控制的功能解释为‘控制权力，以及在行政（中央政府、地方政府或专门机关）和公民的竞争性利益之间保持一种公正的平衡（fair balance）’。一种融合效率和公正的人道行政成为行政官员和行政法学家共同的目标。”33另一方面，拉斯基、罗布森、詹宁斯等比较现实的学者对传统控权理念提出挑战并予以变革，他们的努力主要包括：34

　　1、受功能主义的影响，把描述法律和行政之间的关系作为行政法研究的新目标，从而形成新的行政法概念，即“行政法是所有关于行政的法律，而不仅仅是控制行政权力的法律”。“自然地，行政法重心就从法官制定的法律转向议会立法和行政规章”，而且立法和规章更具有优越性。罗布森、詹宁斯等也因此致力于有关特定政府行为的研究，例如福利、规划、房管等。

　　2、承认行政权为社会利益提供服务是正当的，“行政法的作用不在于对抗干预主义的国家，而是给予政府行为以便利”。詹宁斯指出，“法律家的任务不是宣布现代干预主义是有害的，而是在看到所有现代国家都采用政策的情况下，就保证政策效率和赋予个人以正义所必需的技术性设置提出建议。”在这种观念的影响下，“效率”具有相当重要的地位，“程序效率已经成为许多现代功能主义作者的一个主旨”。

　　3、重新审视并最低限度地评估法院控制行政行为的实际功能与影响，寻找非司法途径的其它控制机制。“拥有法条主义价值观的法院被视为进步的障碍，它们实施的控制是违悖代议和民主原则的。”法院不应干涉由议会制定法所确立的职能分配，不应超越管辖权把“司法”程序强加于行政行为或对“政治问题”作出裁判。当然，认识司法控制的缺陷并不一概放弃行政法的控权功能。以戴雪为代表的传统理念所强调的司法审查是一种外部的、事后的控制，而“现代行政法趋向于内部的、事前的控制”。“对法律家而言，法律就是警察，它经常地作为外部和事后的控制手段进行运作。寻求官僚制效率则引导行政官员偏爱防火，而不是救火。”格里菲思确信议会控制，也重视信息获得、政府公开和一个自由、强大的新闻界；詹宁斯和罗布森都表示出对行政法院的兴趣；拉斯基崇尚公民参与。