摘  要：乡镇改革与乡镇机构改革，从内涵上说是两种不同性质的改革。说到底，乡镇改革的实质和核心问题是解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。中国下一步的乡镇改革总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，提高整个社会管理和服务水平。这是迄今世界上规模最大且牵涉面最广的一场波澜壮阔的农村政治体制改革。

　　关键词：乡镇改革，乡镇机构改革，性质差异，农村政治体制改革，思路转变

　　乡镇改革与乡镇机构改革，从内涵上说是两种不同性质的改革。但我国学术界和政府决策部门长期把二者混同起来使用，结果是“开错了药方”还自以为是，“看错了方向”也不愿意回头。本文将采取历史叙述与比较研究相结合的方法，重点对我国乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异加以区分。

　　一、中国历史上“马拉松”式的乡镇改革

　　“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性，等等。这是世界各国乡镇政权建设与发展的一般规律。但我国自周代创建“乡制”开始，直到上世纪80年代废除人民公社为止，乡镇的建制或延续或中断，或重视或忽略，或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征，经历了漫长、艰难而又复杂的演化过程。可以说，迄今为止世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样变动频繁，显得相当混乱和无序。

　　（一）“乡官制”下的乡镇改革

　　我国的“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出，“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡”。[1]（p200）

　　总体而言，周代的“乡遂”建制及其管理方式具有一定的政治合理性和科学性。史载，“西周初年，大小国家和部落多至数百个”。[2]（p25）周王朝为加强对乡里社会管理与控制，建立了“六乡六遂”制度。即“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户。”（《汉书》卷24上）显然，此时的“乡”建制规模较大，层级划分细致，且注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等等社会功能。（《周礼正义》卷19）“乡遂”之职皆有品级，如“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也。”（《汉书》卷24上）因此，西周至战国800余年间，虽然诸侯争霸、战事频繁，但各诸侯国内仍沿袭周代的旧制。如鲁国实行“三郊三遂制”，（《尚书·费誓》）齐国实行“国鄙制”等等。（《文献通考》卷12）恩格斯曾经指出：“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素。”（恩格斯致马克思：《关于历史唯物主义的信》）

　　秦始皇统一中国后，开始了封建专制主义国家的中央集权制统治。自此以后，直到清末的两千多年，“王权止于县政”。乡里组织一般都是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权结构中最基层的行政单位，被历代统治者称为“治民之基”。（《周书·苏绰传》）对此，曾有学者概括说：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时期仍行之不缀。”[3]（p52）可见，秦朝的“乡制”改革对后世造成巨大的负面影响。史载，“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。”（《汉书》卷19上）由此不难看出，其最大的特点首先是在乡、里之间增设“亭”，且乡、亭之间没有统属关系。即“亭”属于警察系统，主要负责地方治安和官府文书传递，亭长的选用和升迁由县令控制，“实亦半官式之地方行政机关”。[4]（p95）这样造成“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级管理混乱，机构和人员膨胀。如在汉代，“亭”设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等等，“自亦兼及民事，理辞讼”，[5]（p241）俨然一个小王国。其次是秦朝政府授予地方官员可根据人口多寡随时调整和变动“乡”规模及员额编制的权力，使后来的 “乡”建制规模越来越小，其地位和作用也逐渐降低。如魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”。（《续后汉书》卷86下）但到隋唐时期，“乡”的建制规模仅为500户左右，这与过去的“万户之乡”简直无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂，且各自为政，肢解了乡级政权的独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡佐”隶属于乡。“乡三老”虽非官职，却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼，即“三老，众民之师也”。（《汉书》卷4）于是，在整个中国历史上竟然出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的政治现象。[6] 因此，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”。[7] （p134）