二、依法行政与实质的法

　　从各级人大和政府的工作报告中我们可以知道我们所拥有的成文法规范的数量正历年上升，这无疑表明在我国法的规范体系正在日益发展和完备。然而，在现代，依法治国、依法行政的真正实现不仅仅只是，或者可以说不主要是依靠行政所依据的法规范体系在形式方面的发展和完备，其更为重要的在于这种法规范所追求的价值目的。因为，如果法治仅仅只是要求法律体系具备形式上的完备性和统一性，那么依法行政与专制并不是绝对无缘之物[3] .

　　依法治国，依法行政的价值目的不能离开民主政治和权利保护。民主的目的要求行政权的行使服从代表人民意志的立法机关所制定的法律，由此防止行政权的滥用和维护公民等社会成员的基本人权。这里所谓的行政权的行使应服从代表人民意志的立法机关所制定的法律包含着行政机关在制定法规范时也同样必须服从以宪法为顶点构成的法律体系的要求。我们在现行的《宪法》以及相应的法律中可以明确地读到反映上述民主要求的基本规定。例如《宪法》第89条第1款规定制定行政法规应“根据宪法和法律”，第90条第2款和《国务院组织法》的10条规定制定国务院部委规章应“根据法律和国务院的行政法规”。概括言之，宪法和法律中的这些规定是通过下位法规范以上位法规范为直接根据的方式保证宪法和法律所具有的民主性延伸至由行政权所制定的法规范体系。但是，在实际的由行政权制定的法规范体系中，相当一部分缺乏来自于上位法规范的直接根据或者根据暧昧。

　　同时我们还应该清醒地认识到仅仅具备法的外形的规范并不是当然具有权利保护的功能，离开了法规范内部的特定结构权利保护很可能落为只是一种美丽的标签。若放眼于人类社会发展的历史长河，我们完全可以从各国许许多多正和反的经验和事例中获得对我们如何走向未来的启示。至少，以下各项原则对我们从权利保护的目的出发建立行政活动的根据制度体系时可有所借鉴：

　　-行政机关所作出的影响被管理者权利义务的具体行政行为以及行政强制必须以（立法机关制定的）法律为根据（法律保留原则）；

　　-对公民具有不利益性的具体行政行为应受法律拘束，原则上不应作为自由裁量处理（限制自由裁量原则）；

　　-行政机关作出侵害国民自由财产的行为之前，尤其作出制裁性的决定之前应事前给予当事人听证的机会（正当程序原则）；

　　-因行使行政侵害公民的自由或财产时应进行损害赔偿或损失补偿（国家补偿原则）；

　　-对因违法的具体行政行为权利利益受到侵害的当事人应保障其有提起诉讼，获得司法救济的机会（司法救济原则）等等。

　　三、依法行政与社会活力

　　依法治国，依法行政并不是在空中楼阁中实施的一种思想过程，其真正有实效的实现绝不可能脱离现实的社会基础。依法行政，是行政机关以法为根据积极管理社会（这是实质性法的另一种含义），但这种管理并既不应是简单机械地对法条文的严格适用，也不应是对一切的社会问题都依靠和运用法律手段加以解决。否则，依法行政之法，无论是追寻形式的合理性还是实质的目的性，其结果必然导致成文法规范的大量出现，造成“规范的洪水”泛滥，使社会生活领域受到国家公权力的全面干预和介入，其结果会扼杀自身依靠的社会基础的活力和丧失自身应有的功能。

　　因此，依法行政更为重要的是通过行政的管理实现社会公平和激活社会自身的活力。在今天，行政如何管理社会和社会如何自律已成为在建立和完善社会主义市场经济时必须认真思考的问题。因为市场的建立和完善归根结底是以社会自身活力为基础。自实行改革开放政策以来20年，在发展社会主义市场经济的我国，行政（国家）与社会之间关系已经和正在发生着迅猛和质的变化，随着社会主义市场经济形成，过去的对社会的生产资料和生活资源全面控制分配型行政管理正向着对社会自身的运行进行干预、介入型行政管理过渡。这是建立和完善社会主义市场经济的必须。然而，问题在于我们所处的社会已经历的和将要经历的发展是其他国中无例可循的，社会在相当大的程度上还是行政的附属，其自身发育尚未全面还远不具有其独立性，我们所追求的市场尚不能完全依靠社会自身而依然须依靠行政的强大力量来创设，至少由行政主导时，法如何使行政对社会的干预和介入保持适当和合理的程度，以及如何强化依法行政所依之法在增强促进社会自身活力方面的功能便决定着依法治国、依法行政制度在未来的基本走向。当许多国企经营者的头脑中依然自觉或不自觉地将自己定位于国家行政管理者时、当社会团体的成立需要以其业务主管单位的审查同意为前提，使社会团体事实上成为行政业务主管部门的下属时[4] 、当《价格法》实施后却依然须采用实质上的行政命令建立以“价格自律”为名的价格卡特尔来限制“不正当竞争”时[5] ，我们显然可以看到制度创设中如何激发社会活力和避免过渡干预、介入社会生活之间选择的艰难度。