1.应采用程序与实体内容兼顾方式，但以规范程序为重点。

　　前已论及，各国早有制定统一的完整的行政法典的尝试。由于行政事项范围广，差别大、变动性强，因此正如叶俊荣教授所称，将所有行政权所涉及的程序事项和实体事项规定于统一法典中，则过于理想，非常困难，但把各类行政行为必须遵循的共通程序要求规定于行政程序中是完全可能的。同时由于实体问题与程序问题时常“粘连”在一起，完全丢开实体问题也不现实，因此我们可以参酌大陆法系某些国家（例如德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、荷兰等）立法经验，将行政组织、行政行为、行政救济中涉及的实体内容，适当规定在行政程序法中。

　　2.应采用外部行政程序与内部行政程序兼顾方式，但以规范外部行政程序为重点。

　　近十多年来，我国外部行政程序法发展较快（这与《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律出台有关），而行政组织法、内部行政法的发展相对比较薄弱。尽管机构改革问题得到重视，但法制建设成果，尤其是行政组织内部职权授予、管辖权设置、内部行为程序等方面的立法成果较少（最近出台的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》以及《法规规章备案条例》可以看到这方面的努力）。如果不加强建设内部行政程序法，不能体现民主与效率，那么外部行政行为及其程序的民主化、高效化必然受阻，甚至可能严重损害行政相对方合法权益。借鉴德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、意大利及我国澳门、台湾地区的立法经验，我国立法应适当规定内部行政程序（如职权授予、管辖、执法协助、行政协调、委托、行政会议制度等）。但不可忽视的是，行政程序法典仍以外部行政程序为重点，内部行政程序规定应以关联及服务于外部行政程序为目的。

　　3.应对行政救济程序作原则规定和重要补充规定。

　　行政救济可作狭义理解（不包括司法审查）和广义理解（包括司法审查）。行政程序法典可以包括广义的行政救济，例如美国联邦行政程序法典包括司法审查，但不少国家仅将行政复议程序作为行政救济程序整体纳入行政程序法典。由于我国已有独立的《行政复议法》和《行政诉讼法》，所以不必再把行政复议程序、行政诉讼程序整体纳入行政程序法典中。但作为一部最基本、最完整的行政法典，笔者认为应该把包括行政监察、行政听证、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等重要制度系统化、原则化、简约化，将它们之间相互关系衔接好，使行政程序法的基本原则统率各行政法制度，同时在重要关系和重要问题上起补漏补缺作用，使整个行政法治系统成为完整的、和谐的系统。从立法成本上考虑这也是十分经济的。

　　4.应采用共通行政程序与类别行政程序兼顾方式，但以规范共通行政程序为重点。

　　所谓共通行政程序法是将各种行政行为必须遵守的共同原则概括出来，并加以抽象规定，如西班牙、葡萄牙、奥地利等国行政程序往往分为行政程序开始、审理、裁决、救济等内容。类别行政程序法则是根据各类行政行为不同特点，对其程序分别作出规定，如德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“要式行政行为”、“确定规划行为”三种，日本行政程序法则将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”、“行政指导”三种，各国规定都有所不同。我国行政程序法可以兼顾两者，既需要对其共通的行政程序作出概括，并加以规定，同时又需要对当前十分重要的典型行政行为的特殊程序作出规定，特别是对行政规划、行政决策、行政指导等新型行政行为的程序作出规定。

　　基于以上考虑，笔者兹提出一个不成熟的结构模式（也可称框架结构）：

　　（1）行政程序法总则（包括立法目的、适用范围、基本原则及重要概念界定）；