(三)监督机制仍不够健全

　　原《公司法》规定，国有独资公司不设监事会，使得公司内部监督机制基本处于真空，从而使得权力本已庞大的董事会和经理缺乏应有的监督，理论界对监事会缺位问题展开过激烈的讨论，对设立监事会的呼声很高。1999年12月25日修正后的《公司法》规定“国有独资公司监事会主要由国务院或国务院授权的机构部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加”明确了由国务院向国有独资公司派出监事会。有学者认为，[9]向国有独资公司派出监事会是从体制上、机制上、法律制度上规范对国有独资公司的监督，是在充分维持国有独资公司自主权的同时完善监督机制的有效做法。它具有以下的优越性：1、从体制上理顺了国家对国有独资公司的监督关系，充分体现了国务院作为国有资产所有者代表的意志。2、从机制上完善了国家与国有独资公司监督关系。一方面，由国务院向国有独资公司派出监事会，对企业经营管理和国有资产保值增值情况进行监督，能使所有者对国有资产的监督到位。另一方面，监事会不参与，不干预企业的经营管理活动，从机制人保障了国有独资公司的经营自主权的落实和实现所有者(国家)对国有资产的有效监督。3、派出监事会在制度设计上具有科学性，主要表现在五个方面：(1)监事会由国务院派出，对国务院负责，体现了监督的权威性。(2)监事会“以财务监督为核心，以查帐为主”的工作方式，体现了监督的科学性。(3)监事会工作经费独立，任职实行回避和转换制度，并且有严明的纪律要求，从工作机制上维护了监督的有效性。(4)监事会只进行事后监督。(5)监事会监督具有非执行性。4、派出监事会制度解决了国有资产监督制度的法律依据问题，从法律地位上加强了对国有独资公司的监督。

　　笔者认为，现行《公司法》确立的派出监事会制度与原《公司法》的无监事会情形相比确实是一大进步，但其本身仍不够健会，尚存在以下几方面的问题：

　　首先，由于缺乏与之相适应的内部监督机制，派出监事会制度作为一种外部监督机制难以完全有效地发挥其监督作用。

　　国有独资公司监事会的性质同一般有限责任公司的董事会或监事会或监事的性质有所不同，后者是公司的内部机构，而前者是外在于公司的外部机构，是针对公司内部不设监督机构而采取的一项监督公司财产增值的措施。而充分发挥这种外部监督机制的积极效用是需要诸多内、外部条件的，尤其是需要较为完备的市场条件的，而目前我国国有独资公司经营管理的大环境中并不具备这些条件，这就决定了派出监事会制度这一外部监督方式势必不能充分发挥其应有的效用。然而，即使在较完备的市场条件下，派出监事会制度也难以做到完全有效的监督。这是因为，国务院派出的监事会人员不具体参与被监督公司的经营管理，对公司的行为所掌握的信息远不如直接内在于公司的董事会和总经理充分，因而存在着明显的信息不对称性，信息的不对称使国务院派出的监事会工作人员对公司高级经营管理阶层的监督难以有效，有学者认为，[10]派出监事会实行以财务监督为核心，外加对公司的财产活动及公司负责人的经营管理行为进行全面检查，公司应负全面报告和全面向监事会披露公司信息的义务，监事会要什么情况，公司负责人就应提供什么情况。这样，如果监事会的工作及时有效的话，就可以保持所有者与经营者之间信息的相对对称，为所有者决策提供信息依据，较好地解决内部人控制问题，笔者认为，实践中，国务院或国务院授权的机构、部门本身事务繁忙，很难及时地实行监督工作，况且还有获取信息成本太大，监督成本过高，加上没有明确的法律保障的问题。此外，国有独资公司的唯一所有权人是国家。而“国务院代表国家统一行使国有资产所有权”，国务院向国有独资公司派出监事会即属于所有者的监督。然而，在大多数情况下，所有者的监督很难转化为市场选择行为，而更多地显示出行政管理行为的特性。

　　其次，国务院派出监事会的组成存在缺陷。

　　依照《公司法》的规定，公司监事会的组成有两种情况：一是由国务院委派的代表和职工代表组成，二是由国务院授权的机构、部门委派的人员和职工代表组成。如此的组成，尤其是第二种情况，有明显缺陷：一是因为监事会的监督形同虚设，使得公司董事长、经理与监事会主席可能出自同一单位，合谋违法行为难以得到有效的制约与监督。二是在我国，由职工代表出任的监事与公司实际上存在着一种隶属关系，因此很难行使监督权，在现实中由公司或公司工会出面提名选举的职工监事，因其与公司要么存在一种内部行政隶属关系，要么存在一种雇佣关系，在缺乏法律保障的情况下，职工监督权的行使不具有任何现实意义。

　　第三、监事会的职权范围尚有待于有关行政法规予以进一步明确，并为其行使职权提供切实的制度保障。

　　最后，国有独资公司的内部监督缺乏强有力的约束，这主要是由以下三方面原因造成的。一是由于国有独资公司不设股东会。依《公司法》第66条、第68条国有独资公司的经营管理权限是在国家授权投资机构或者国家授权的部门与董事会之间进行分配，因此使得股东会对董事的监督机制缺损：一方面董事会权力过大，另一方面有限的股东权还需通过国家授权投资的机构或部门来行使代理权，而代理人可能为自己的利益怠于行使或滥用代理权。二是由于国有独资公司内部不存在固定的常设的监事会机构，无法及时有效切实地实施监督工作，缺乏与国务院派出监事会的有机配合，故难以形成一套完整高效率的监督体系，特别是针对国有独资公司的高级阶层，从而使得权力本已庞大的董事会的经理缺乏应有的监督。同时，内部监督机关的缺位也不符合公司法人治理机构所要求的权力制衡的安全原则。三是由于我国的《公司法》赋予了经理广泛的职权，再加上历史方面的原因，我国国有独资公司“内部人控制”现象严重，在股东权力转移董事会的同时，董事会权力也在向经理转移，于是出现了经理主导型公司管理机构：(1)我国国有独资公司很多实行董事会兼总经理一身二任，使得董事长与总经理的制衡机制落空。(2)在董事长与总经理分设的情况下，董事长与总经理都由上级主管部门任命，带有行政级别，而且级别一样大，相互不服气，人为造成诸多的内部矛盾。而且，在实践中，一般认为董事长是“空”的，总经理的实的，大家都争为总经理，总经理大权独揽，其职权越界、错位，但对其制约和监督不力。因此，国有独资公司监督机制尚需完善。