前不久，在北京大学法学院妇女法律研究与服务中心的召集下，近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨，对公益诉讼制度的构建和推进提出了具体建议。

　　公益诉讼的两种观点

　　公益诉讼一词始于20世纪60年代。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度。它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

　　目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点是两种。一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

　　公益诉讼的法律依据

　　对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑，但对社会的基础则各持己见。有专家认为，我国由农民社会向公民社会的转型及争取平等权利的意识觉醒，是公益诉讼的社会基础。政府往往以公益为名来侵害公益，无论是强国家还是弱国家，都容易引发公共利益的侵害，这是多数专家认可的事实，并认为监督并制衡政府的权力是建立诉讼机制来保护社会公共利益的一个主要动因。引发公益诉讼强烈呼吁的直接原因是，在利益多元的现代社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。检察院的抗诉只是事后的救济，需要通过更积极地提起或参与诉讼来发挥检察院的作用。

　　多数专家认为，虽然在现行的诉讼制度中缺乏建立公益诉讼的法律依据，但是在实体法中作适度的程序性规定，是各国立法的一个趋势。因此，先在单行法中规定公益诉讼制度也未尝不可。如妇女权益保障法与民事诉讼法都属于基本法，位阶相同，可以先在妇女权益保障法作出妇女团体可代表妇女群体进行公益诉讼的突破性规定，从而引发民事诉讼法等诉讼法律制度的整体变革。也有专家认为，环境保护法第六条关于任何单位和个人都可以对破坏环境的行为提出控告的规定中的“控告权”不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权。

　　公益诉讼的主体资格

　　分歧较大的问题是公益诉讼的主体资格。有专家首先提出，当事人与诉讼标的的非直接相关性是公益诉讼的一个基本特征，并认为是公益诉讼与共同诉讼和法律援助的基本区别；不同的意见则认为这样一个界定过于狭窄，不利于通过个案倡导社会改革的实践，应采取广义的界定，并以是否有直接利害关系分为两类，对有直接利害关系的可以通过原有的诉讼制度来解决（但因为涉及公益不妨采用与公益诉讼类似的倡导策略），对没有直接利害关系的，无法通过现行制度解决，则需要建立新的公益诉讼制度。在没有直接利害关系人或这些当事人不愿意出面维护公益的情况下，具体由谁来代表公益进行诉讼呢？多数专家认为，检察院没有权力垄断诉权，公益诉讼是诉权多元化的一个必然结果，现代社会国家权力社会化的一个主要表现是诉权的社会化，在国家没有能力担任社会保姆的现代社会，就由社会来保护自己，应可以由社会团体和个人提起公益诉讼，而不应有主从的区别；另外放开原告资格并不会造成滥讼，不会存在全国人民揭竿而起的局面，即使有这样的局面，对制约政府而言也是好的现象。对于代表权的问题，有学者对妇联和工会的代表能力提出了质疑，认为民选的组织更具代表性；还有学者从实际工作效率的角度指出妇联这样的半官方半民间的社会团体往往从利益选择出发决定是否推动公益，而相比之下NGO则更具公心也更有效率地推动公共利益和社会改革，因此在设计主体资格时，应充分考虑NGO的社会作用。对于具体的制度建设，有学者主张参照美国的经验，逐步建立代表人诉讼、告发人诉讼和律师的实验诉讼制度。还有学者认为，对公益诉讼的构建而言，重要的是是否属于公益而不在于诉讼的主体。