近日，轰动一时的山西忻州第一信访大案初步平息，但在这次案件中，也付出了2人死亡4人劳教的惨痛代价。山西省忻州市委书记董洪运在总结如何接待群众来访时表示：乐于、勇于、善于接访是称职的领导干部的必备素质，上访群众不是“刁民”，不是“找茬”，接待上访群众要“真心”，要敢于直面群众、面对矛盾、承担责任。

　　我国正在建设社会主义市场经济，同时又处于社会转型期，社会中难免存在一些矛盾纠纷。据统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起。而自2008年以来，我国群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。有人预计，在今后一段时期，中国的群体性事件将保持在一个较高水平，在数量上甚至还会继续增加。

　　评判一个社会稳定与否、和谐与否，不是看有没有社会矛盾或利益冲突，而是看这个社会是否具备一个完善的社会机制将矛盾和冲突控制在“有序”范围内。建立规范有序、高效的社会矛盾调节机制，已经成为构建和谐社会的一个全新而重大的时代课题。

　　群体性矛盾骤升，化解难度大

　　社会矛盾纠纷产生的原因多种多样，主要是由于公民之间的或者政策实施与公民自身的人身权益或财产权益发生冲突，以及由于轻微刑事违法行为、违反社会公德行为所引起的各种矛盾纠纷。就其性质而言，社会矛盾纠纷属于人民内部的非对抗性的矛盾，具有可调性。

　　我国正处在经济和社会快速发展的历史时期，各类社会矛盾频发，需要将社会矛盾纠纷的种类在整体上做一梳理。如果按照矛盾纠纷发生的社会领域来划分，可以按照市场、政府、市民社会这三种社会领域将我国目前存在的社会矛盾纠纷分成三种，即围绕市场的矛盾、围绕政府施政的矛盾以及市民社会内部的矛盾。

　　其中，围绕市场的矛盾是指近些年来我国快速经济发展给经济领域内部带来的很多新问题、新矛盾，这是一类围绕市场交易的矛盾，比如消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷等。围绕政府施政的矛盾在于各级政府在推进经济体制改革、加快地方经济和社会建设方面的一些新做法、新举措与当地群众的接受能力之间产生一定的距离，由此引发矛盾冲突。这是一类政府施政与群众监督之间的矛盾，涉及如拆迁补偿和安置、土地所有权和使用权的争议、滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷等。而涉及到人民群众内部的矛盾，多是由于社会经济的快速发展导致社会流动加剧，社会结构多样化;由于社会经济发展的不平衡导致城乡差距、区域差距、行业差距、群体差距等社会差距和贫富差距呈现继续拉大的趋势，使得人民群众内部产生了不同的利益群体和利益诉求，具体如社区内部矛盾。

　　当前，我国矛盾纠纷呈现出总量不断增加，集群化、组织化等倾向，总体具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。尤其是群体性问题突出，近几年群体性事件数量急剧上升，参与群体性事件的人数也大幅增长，如“广安事件”、“瓮安事件”、“孟连事件”、“陇南事件”等，既有政策本身的问题，也有政策配套和政策执行的问题。而市场规则的不完善和缺陷，各类社会主体事实上存在的强弱地位不对等，以及主管机关的疏于监管、不作为等，也使得矛盾日益呈现复合化的特点。围绕上访的纠纷形式也日趋增多。征地、拆迁、土地承包以及各类民事纠纷通常以上访的形式存在，而且还存在群体访、重复访、越级访等多种形式。

　　总的来说，不论是哪一类矛盾，如果发生在少数群体之间，可以通过针对性的方式加以解决，而如果爆发大规模的群体性矛盾冲突，化解的难度则增大许多。针对这些群体性的社会矛盾，尤其是那些有可能进一步演变成为范围大、危害广的社会矛盾，我们必须找到一种多元化解决的协调机制，在这类矛盾纠纷爆发之前找到针对性的风险预警机制，有效避免矛盾;在矛盾纠纷爆发之时及时化解矛盾，降低其社会危害性;在矛盾纠纷爆发之后做好后续的保障和稳定工作。

　　解纷缺乏大协调思路

　　如今，我国已经初步形成了一套与社会发展相适应的矛盾纠纷解决体制、工作机制和政策措施。针对突发性、群体性的社会矛盾，一些地方政府从应急性的“一事一议”的处理方式中逐步总结经验，建立起政府主导的协调管理机构、应急响应机构，或者建立起依托公安部门的社会联动机制;但众多的地方政府特别是基层政府面对大规模的矛盾纠纷时，仍然采取“压”、“堵”等临时的行政或司法措施，非但不能建立起社会矛盾纠纷的有效解决机制，还容易将矛盾纠纷进一步激化，导致更严重的社会后果。对于民间发生的围绕经济或者其他民事的矛盾纠纷，民间组织的自协调解决机制尚未建立起来，使得民间纠纷过分依赖行政调处方式，往往通过上访等方式将处置权交予政府，增大了政府的行政调处压力。

　　目前解纷机制的不协调体现在几个方面：非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼方式之间缺乏必要的衔接，甚至存在矛盾;各解纷主体的分工和责任不明确，致使各主体相互推诿，解纷不及时;有些矛盾纠纷发生初期，由于化解方式选择的失误，在萌芽状态受到不合理的压制，演变成更为剧烈的矛盾冲突;一旦爆发复合型矛盾纠纷，各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。这都说明目前我国纠纷解决机制未能形成一个有机协调的整体解纷链。

　　此外，近年来，诉讼案件激增使法院的工作数量和难度全面加大，随之而来的是久审不决、久拖不执、积案居高不下以及审判质量下降等问题。解纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，“案结事不了”的情况时有发生，后续的涉法涉诉上访大幅增加。而重诉讼解决，轻非讼解决，致使诉讼外的解纷方式被边缘化的问题也十分明显。调解、仲裁和劳动仲裁，是我国法定的非诉讼纠纷解决方式。在诉讼案件逐年递增的情况下，这三种方式的纠纷解决能力却呈现下降趋势。

　　政府方面，近年来我国各地的信访数量一直持续上升，信访制度未充分地发挥其设计之初所寄予的重要功用，民意疏导作用乏力。处理信访给各级政府部门带来了沉重的工作负担，很多政府职能部门在本职工作之外还要投入大量的人力物力接待上访人员，不堪重负。

　　追溯上述问题形成的原因，首先在于目前我国缺乏一整套化解社会矛盾的大协调思路。理想中这一思路应当包含有效预防纠纷、协调解决纠纷以及平息纠纷影响等递进的一系列政策。其次在于我国的政策导向素来有重司法、轻调解倾向。国家将主要资源配置于司法机关和正式的诉讼程序，对其他纠纷解决方式的制度建设重视不足，投入相对薄弱。非诉讼纠纷解决机制发展不平衡，也得不到其他保障措施的配套服务，使得民间解纷方式效率低下，解纷能力也逐渐退化。然而，有些矛盾纠纷的发生初期就根源于法律或制度的缺失、制度设计的不合理以及政策安排的不衔接，从而导致了社会结构无序，资源初始分配不公，使得社会内部存在潜在的不安定因素。

　　意识缺乏也是一个因素，信访等措施解纷效果不佳的重要原因就在于缺乏依法解纷的意识。部分群众法律意识不强，依法维权意识淡薄，遇到矛盾常常采取非理性和过激的方法来解决矛盾纠纷，往往使矛盾升级，加大了调处难度;此外基层调解组织和调解员整体素质不高，法律知识欠缺，缺乏调解的基本经验和方法，往往导致矛盾加深并向上传导。

　　多元化解决社会矛盾

　　构建化解社会矛盾纠纷的协调机制，核心的问题不仅在于寻求现有解纷机制之间的协调，还要在更高的层面上构建一种有效解纷的“大协调机制”。

　　第一，在社会矛盾纠纷尚未体现之时，应倡导市场、政府、社会三方配合、通力合作，通过制定有效的利益协调机制、诉求表达机制，在源头上控制社会矛盾纠纷发生的程度和频率，从根源上实现协调。第二，建立社会矛盾纠纷预警机制，在社会矛盾纠纷稍有显露之时，启动相应预警机制，将矛盾纠纷及时控制住。社会矛盾纠纷爆发之时，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。避免由于调处方式的不适当而导致的社会矛盾升级，降低社会矛盾纠纷的影响幅度和范围，在过程中实现协调。第三，在社会矛盾纠纷爆发之后，应及时恢复正常的社会运行秩序，并且建立有效的权益保障机制，保障全社会弱势群体和边缘群体的基本权益，从而实现整个社会的稳定、协调与和谐。

　　在此思路上，本文提出以下7条政策建议。

　　一、进一步建立和完善多种社会分配制度，协调全社会的利益关系。保障利益主体公平、公正地享受社会公共利益、公共资源。既要保证社会成员公平竞争，实现效率优先的初次分配，还要运用税收、金融、行政等宏观调控手段，合理调整国民收入分配格局，实现公平的二次分配。针对城乡差别、地域差别、行业差别、阶层差别所带来的社会公共资源分配不平等，加强宏观调控，缩小利益主体的收入差距。

　　二、建立全社会畅通有序的利益表达机制，促进各利益主体间的沟通和协调。构建利益表达机制，一方面要充分发挥人大和政协的作用，使之成为反映民意、沟通党和政府与群众联系方面的重要渠道。另一方面要完善信访机制，保持信访工作的前瞻性和预见性，把问题解决在基层，化解在萌芽，既要引导机关干部依法处访，又要引导群众合法表达。

　　三、建立和健全社会矛盾纠纷预警机制，及时捕捉和处理不稳定的社会因素。建立综合性的公用信息平台和矛盾纠纷预警系统，对社会信息的收集、分析和披露进行统一规划。目前，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，信息资源缺乏整合。

　　四、积极培育和发展民间解纷制度，加强民间调解的组织基础和专业化程度。充分发挥工会、妇联、共青团、综治机构等群众组织和机构在反映诉求、维护权益、提供服务、化解纠纷等方面的重要作用。充分发挥公证机构在预防和减少矛盾纠纷、节约司法资源方面的突出作用，积极引导当事人就重要的民事权利义务关系依法进行协商，达成协议。鼓励新闻媒体关注民生、疏导民意，采用群众喜闻乐见的方式化解社会矛盾纠纷。积极探索发挥商业保险机构促进纠纷解决的保障功能，可就一定类型的民事纠纷设立专门的“诉讼争议险”，鼓励企业、单位向保险机构投保，化解诉讼风险。

　　五、加强基层政府行政解纷功能，把好信访工作的第一道关。为免相互推诿，应从国家和地方两个层面的制度上明确各行政机关的解纷职责。合理设定调解的层级，为免资源浪费，纠纷以一级调解为原则，不做层层上交调解。在行政仲裁方面，尽快明确或组建人事争议、土地承包争议仲裁机构，尽快完善相关的仲裁程序与规则。

　　六、强化法制建设，实现司法解纷对非诉讼程序的有益补充。慎重使用强制措施，避免由于简单粗暴地采取强制行动而导致的不良后果。通过立法与法院规范，实现调解和诉讼之间的衔接，可实行调解前置程序，扩大诉讼调解主持人的范围，建立调解协议便捷执行的途径，使调解与诉讼有机接轨。

　　七、进一步完善社会保障制度，构建全面的利益补偿机制。经济转轨、社会转型、政策调整，都会伴随某些社会成员的利益受到损失，为社会弱势群体提供社会保障，尽可能地满足他们基本生活需要，有利于化解社会矛盾，确保社会稳定。应建立有效的利益补偿机制，通过社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等机制和措施，实现社会公平和社会安全，消除社会矛盾纠纷的影响，实现全社会的协调和融合。

　　(作者单位：国家发展改革委社会发展研究所)

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　　今年广受关注的群体性事件：

　　南康征税事件：6月15日，江西省南康市发生一起因当地政府整顿家具市场而引发的群体性事件。当天上午，南康市家具业主近百人到市政大楼集体上访，堵塞街道，现场有数千人聚集、围观。初步统计城区有9辆汽车被砸、掀翻在地。直至当夜23时45分，大广高速公路南康段和105国道才恢复通车，聚集人员基本散去。

　　湖北石首事件：6月17日晚石首市公安局接到报警，称该市永隆大酒店门前发现一具男尸，死者生前为该酒店厨师。警方调查后初步认定为自杀，死者亲属对此质疑，仍将尸体停放在酒店大厅，引来众多围观群众。19～20日，事态开始恶化，一些人在该市交通要道设置路障，阻碍交通;少数不法分子借机制造事端，在酒店内纵火滋事，并煽动围观群众袭击前来灭火的消防战士和公安民警，导致多名警察受伤，多部消防车辆和警车被砸坏。直到21日凌晨，尸体被抬上殡仪车，送往殡仪馆，围观群众全部散去，一起因该酒店厨师非正常死亡而引发的群体性事件才得以平息。

　　吉林通钢事件：7月24日，吉林通钢集团通化钢铁股份公司发生一起群体性事件。部分职工因不满企业重组而在通钢厂区内聚集上访，反对河北建龙集团对通钢集团进行增资扩股，一度造成工厂内7个高炉停产，建龙集团派驻通化钢铁股份公司总经理陈国军被殴打，不治身亡。当晚，当地电视台发布公告称，根据广大职工愿望，经省政府研究决定，建龙将永不参与通钢重组，希望广大职工保持克制，维护企业正常生产秩序，尽快撤离。至夜通钢恢复生产。