三是体系功能弱化。由于上述原因,目前“法出多门,各行其是”是我国社会保障法实施中的一个特点。虽然,国务院制定了《失业保障条例》以及《社会保险费征缴暂行条例》,但强制性措施并不明确,其他相关辅助性强制规定也不配套,同时对社会保障的其他项如社会救济、福利、优抚安置等强制性规定也不具体。因此,我国社会保障体系运行的机制仍旧是不明朗的,不规范的,社会保障体系功能弱化,不能产生体系效应,这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。
三、立法建议
一是在立法理论上,应形成符合我国社会主义国情的,同时也符合国际社会保障立法惯例的理论体系。不仅应借鉴国外先进的立法理论、立法模式、立法概念,同时更应注重在社会保障的法理基石、基本原则等方面统一认识,创建具有自身特色的理性思维。
二是在立法体系的架构上,应结合我国法律体系已形成的体系特点,采用“多法并行”模式,不宜采用“大法统一”模式。所谓“多法并行”是指社会保障立法可以就社会保障的五个方面的基本内容:社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置分别立法,形成社会保障多部平行法。而我国其他部门法基本上都是采用这一立法模式。若采用社会保障法一统立法即“大法统一”的立法模式,一方面就我们现有的立法准备工作而言是很不充分的,很可能会因追求“一统”而进一步形成新的立法缺陷;另一方面也与我国基本立法体系特点不相符。
三是在立法层面上,应将社会保障法交由全国人大常务委员会制定,以提高其效力层次,确保其应有的法律地位。同时,在立法面上,也应扩展社会保障的对象范围,将农村人口也作为社会保障的重要对象予以考虑,并同等确定企事业单位、国家机关的工作人员的权利与义务。
四是在立法衔接与配套上,应注意解决好社会保障立法与已有其他法律之间的衔接与配套问题。譬如与《劳动法》之间的衔接问题,笔者认为从劳动法的基本原则看社会保障立法的基本原则,两者有着许多共同的目标层次。[1]再如,有学者提出社会保障立法应解决税法、物权法、合同法、侵权法与其之间的配套问题,[4]笔者认为这是很重要的立法辅助工作。只有解决好了衔接与配套问题,我国社会保障法才能在一个内容较为完备,运行机制较为完善的框架中运行。
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