与执行公务相关的职务消费性福利的设置更为隐性化。调研发现，政府机关所掌握的权力为职务消费性福利的转化和转嫁提供了宽阔的操作平台，各种各样的变通办法都可以使职务消费性福利项目的设置继续得到隐性保留。

　　上述福利项目设置上存在的问题直接导致我国政府机关“泛福利”和“滥福利”现象的出现。

　　“隐形腐败”需从体制上找原因

　　从深层原因看，由于我国尚处于经济体制转轨阶段，旧体制的痕迹和影响还未消除，新体制尚未健全，这种体制性障碍必然使公务员福利制度及福利支出诸方面都存在欠缺。从直接原因看，主要包括以下三个方面。

　　公务员福利法律法规体系尚不健全。一是法律需完善，《公务员法》刚出台，其作为公务员福利法律法规体系龙头法律作用还有待发挥，且本身有的条款尚待澄清;二是法规不完善，现有法规基本都是在《公务员法》出台前制定的，与《公务员法》不衔接、不一致、不适应;特别是还缺乏如何在政府预算中保证政府机关合理的行政经费包括福利费支出，如何逐步取消预算外收入的法规;三是政策文件滞后，不适应《公务员法》以及实际情况变化的需要，相互之间存在政出多门、依据含混、缺乏协调、内容重叠，甚至出现矛盾冲突的情况，且法律层次低，无法满足公务员福利制度及福利支出遇到的新情况需要。

　　法律法规和政策的不够统一规范，某些基本概念混淆，缺乏全面的科学依据，相互间缺乏协调和衔接，这是引发公务员福利方面诸多表层和深层次问题的重要基础性原因。

　　管理监控主体、措施、办法缺位、不到位。从外部监控主体看，各级人大代表是监控政府机关福利支出的主要外部主体。然而，我国各级人民代表大会与各级政府的关系还未理顺，各级人大代表的素质难以适应行使监控职权的要求。预算收支状况的审议和监控是一项专业性非常强的工作，而人大代表多数为非专业人士，专业知识的欠缺使其很难履行预算监控职责。从内部监控主体看，公务员福利基本是政府机关内部人自管，缺乏外部派驻人员的有力监控或借助外力的内部监控，因而难以形成有效的内部监控;从具体福利制度制定权限主体看，原来权力下放过多，现在尚未上收到位，导致出现多层次管理主体，分别多头自行制定具体福利制度，必然引发混乱。

　　其次是管理监控措施存在缺位、不到位。一是公共财政管理制度部分缺位，“不划足预算经费”的做法，实际上是一种默许各级政府机关“各显神通、自创财源、预算外运转”的制度，为预算外收支开了大门;二是预算外收支管理制度存在较大缺位，尽管我国各级行政机构发布了一系列预算外资金管理法规和制度，但其“脚疼医脚”的狭隘思路所带来的负面效应是制度设计者始料未及的。在操作中，许多合理性尚待商榷的政府收费在整顿后反而被固定化、合法化。仅在《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》中被“合法化”的预算外收入项目就达近百种。