问：我是一名基层国土资源工作人员，从事执法工作多年，但在最近查处一起农村集体中遇到了难题，希望能得到你们的帮助。

　　案情介绍：我市新发镇五星村村委会于 2002年 11月份，将村集体所有三宗耕地约 161亩转让给本村一村民长期使用。双方签订了《书》，其中第四条双方约定“甲方（新发镇村委会）准许乙方（村民王长锁）转让或顶账此土地，如出现国家用地或搞其他公益事业用地时，所包赔的各种补偿费地上附着物及费和安置费全部归乙方所得”。

　　土地转让后，土地并未改变用途，仍由该村村民耕种。后经举报，由我监察大队立案，但在处理方面感到很难，具体难点在：1．集体转让给本经济组织成员，在土地未发生用途改变的情况下，是否可以认定为非法转让行为？2．《法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”对未改变土地用途是否也适用该条款？3．这类土地转让行为是否属于《土地承包法》调整的范畴，是不是一起农村土地承包经营权争议案件？4．对这类案件应由国土资源管理部门处理，还是由农业管理部门处理？5．处理的依据是什么？

　　答：按我国《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地有两种所有制形式，一是全民所有，二是集体所有。但该《协议书》第四条规定在国家征收土地时，土地补偿费和安置费也属于乙方所有，显然，乙方实际上成了土地所有者，虽然国家征收土地的行为不一定发生，但这也是违反国家关于土地的根本政策的。按照《合同法》的有关规定，凡违反国家政策的合同属于违法合同，而违法合同就是无效合同，无效合同没有法律约束力。因此，该《协议书》属于无效合同。但《合同法》又规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。

　　《土地管理法》第十五条规定，农民集体所有的土地可以由其他单位和个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。应当鼓励农民集体组织实行土地承包。

　　土地权属问题属于国土资源管理部门的本职工作。为了落实中央提出的建设和谐社会的要求，由于国家尚未征收该土地，土地转让还没有成为事实，建议你局通知你市新发镇五星村村委会和王长锁，请他们按照《土地管理法》第十五条的规定和土地承包经营的规定，将《协议书》修改成土地承包协议，并按新的协议执行。