对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。但是批准是一个程序性的手续问题，关键在于批准的标准或条件是什么。

　　（2）政府审批的条件

　　在《说明》中，列举了土地管理部门审查的要点。除了根据审查第45条规定的三项条件（一是为公司、企业、其他经济组织和个人；二是领有国有土地使用证；三是具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证），还审查出让宗地实际使用状况与文件、资料所载是否一致，是否对四邻及自身工作秩序造成不良影响；如果已发生市场化处分行为，还审查转让、租赁、抵押合同书内容是否符合有关规定。但是，所有这些都是形式要件，我们认为最关键是这里应有一个实质性的标准，即这些土地非用于公益目的。政府有关部门应当按照此实质标准并结合前三项条件给予批准或不批准。

　　（3）签订土地出让合同、交纳出让金

　　划拨土地的市场化处分实质上是以更为简便的方式取得出让土地使用权或者使划拨土地使用权改变为出让土地使用权。因此，这种市场化处分除了得到政府主管部门的批准外，还必须按照出让合同基本程式进行。第45条规定要求签订土地使用权出让合同和补交土地使用权出让金。关于出让合同的内容大致与一般的出让合同相同；《说明》特别提出出让年限不得超过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的最高年限。

　　土地出让金按标定地价的一定比例收取，最抵不得低于标定地价的40%.标定地价由土地所在地市、县土地管理部门根据基准地价，按土地用途、出让期限和宗地条件核定。至于支付方式分为一次性交付和以转让、出租、抵押所获收益抵交两种。若采用后者，应在缴付定金的基础上，在合同中约定所获收益优先用于缴付出让金及最后期限。

　　但是，根据建设部1995年颁布并于2001年8月修改实施的《城市房地产转让管理规定》第12条，在一些情形下，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理（应当在房地产转让合同中注明）。这些情形是：1）经城市规划行政主管部门批准，转让的土地用于建设公益事业的（即《城市房地产管理法》第23条规定的项目的）；2）私有住宅转让后仍用于居住的；3）同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的；5）转让的房地产暂时难以确定土地使用权用途、年限和其他条件的；6）根据城市规划土地使用权不宜作出让的；7）县级以上人民政府规定暂时无法或不需要采取土地使用权出让方式的其他情形。

　　不过，该管理规定第13条又规定，依照第12条规定转让的房地产再转让，需要办理出让手续、补交土地使用权出让金的（注意，这里并没有规定必须办理，而只是需要办理），应当扣除已经缴纳的土地收益。

　　（4）办理土地使用出让登记手续

　　划拨土地使用权进行任何市场化处分必须办理登记，《划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的说明》对划拨土地使用权转化为出让土地的登记手续作出了规范。登记是原土地使用者向土地管理部门提出申请转变土地使用权性质的最后一道手续。登记的方法为在宗地原《土地登记卡》上进行登记，登记内容为：1）土地使用权取得方式由划拨变为出让的依据；2）标定地价；3）出让金额；4）出让期限及起止日期；5）土地用途。同时根据《土地登记卡》更改国有土地使用证的相应栏目，向原划拨土地使用权人颁发出让土地使用权证。

　　如果土地使用者在缴纳出让金和办理出让登记之前即已经签订土地使用权转让、租赁、抵押合同的，土地管理部门在办理土地使用权出让登记的同时，办理土地使用权转让、出租、抵押登记。这种登记是由受让人、承租人、抵押权人向登记机关提出申请，登记机关除在原《土地登记卡》上进行前5项内容的登记外，还得分别进行以下登记：（a）在为转让处分情形下，增加6）转让后的土地使用者，并加盖“注销”印章。同时建立新《土地登记卡》，根据新《土地登记卡》为受让人办理国有土地使用权证。（b）在出租或抵押情形下，在《土地登记卡》上进行出租登记或抵押登记，并根据《土地登记卡》在国有土地使用权证上注明土地使用权取得方式及出租或抵押变更事项，同时向承租人或抵押权人颁发《土地使用权承租证明书》或《土地使用权抵押证明书》。