内容简介：行政处罚的听证原则区别于处罚原则和听证原则，包括职能的内部分离原则、意思先定原则、司法规则准用原则和技术性审查原则。职能的内部分离原则，是指调查、听证和裁决由内部的不同机构或人员来实施。意思先定原则，是指尽管相对人有权通过听证而参与行政处罚过程、作意思表示，但行政主体的意志对相对人仍具有支配力。司法规则准用原则，是指行政主体在行政处罚听证的实施中，可以采用有关司法规则但应灵活运用。技术性审查原则，是指行政主体在行政处罚听证中的任务是审查事实的真实性、证据的可靠性和适用法律的准确性，而不是调查和裁决。

　　主题词：处罚 听证 原则

　　在我国首次规定听证这一基本行政程序制度的《》，已实施了近一年。尽管理论上对行政程序的原则和听证的原则分别都作了很多研究，这些原则(如公正原则、效率原则和参与原则等)基本上也是适用于行政处罚听证的原则，但对“行政处罚”和“听证”相结合后而形成的特殊原则却还没有研究。因而在行政处罚实践中，如何从总体上把握听证程序、听证程序怎样运行，仍存在着一些问题。本文认为，行政处罚听证的特殊原则是指法律规范所体现的、对行政处罚听证有特殊指导意义的、在行政处罚的听证中所必须坚持的原则，即职能的内部分离原则、意思先定原则、司法规则准用原则和技术性审查原则。本文就此作一初步探讨。

　　一、职能的内部分离原则

　　随着行政民主化的进程，借鉴司法程序从而使“裁决中立”化或使调查、听证和裁决职能得以分离已成了一种趋势。[1] 从理论上说，职能的分离有内部分离和外部分离两种。职能的内部分离，是指调查、听证和裁决由行政主体内部的不同机构或人员来实施，又可称为职能的相对分离。职能的外部分离，则是指调查、听证和裁决分别由多个独立的行政主体或组织来实施，也称为职能的完全分离。虽然在国外学上早就提出了职能完全分离的主张，但这种分离的实例至今仍属例外，实践中所普遍采用的仍只是职能的内部分离。[2] 我国《行政处罚法》第42条规定，“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”;第43、38条规定，行政处罚决定由行政机关首长作出。这些规定，充分体现了听证与其他职能的内部分离原则。

　　介于职能的内部分离和外部分离之间，还有一种形式就是委托听证。委托听证，就是行政机关委托有关社会组织或专家对特定问题举行并主持听证，然后向委托机关提出听证报告的听证制度。[3] 从《行政处罚法》第42条第4项的规定上看，除了本案的调查人员外，任何人员经行政机关指定，都可以成为听证的主持人。也就是说，我国在立法上并没有排除委托听证。这样，尽管听证程序的法律主体仍然是委托机关，听证的法律效果仍然由委托机关承受，但组织、指挥听证活动和判断证据中所体现的意志，毕竟不是委托机关本身的意志;行政机关作为听证程序中的一方当事人，与相对人一样都应服从听证主持人的组织和指挥;双方当事人所举证据的真实性和所述事实的客观性，都应当由听证主持人来判断。但是，委托听证与职能的外部分离一样，在实践中并不是行政处罚听证的主要形式。

　　职能的内部分离原则渊源于自然正义规则和分权学说。自然正义规则要求：任何人都不能成为自己案件的法官，任何人的辩解都必须被公正地听取。分权学说也要求，权力的分别行使和相互制约，以保障民主和自由。但是，传统的自然正义规则和分权学说，到了20世纪已被赋予了新的含义。那就是：公正不能妨碍效率，或者说行政公正应当以社会公正为前提。分权学说的重点已不是相互防范和制约，而是相互信任和合作。[4] 在行政领域，效率尤为重要，并且效率意味着公共利益。职能的完全分离，就不利于合作，就会影响效率。因此，行政处罚的调查、听证和裁决职能就必须以职能的内部分离为原则，以职能的外部分离和委托听证为例外。并且，职能的外部分离也应当以信任和合作有保障，不致于发生磨擦为前提;[5]委托听证的产生也是因为它并不影响效率。

　　职能分离原则不仅仅是听证的组织原则，而且是一个指导听证实施的原则。我们在行政处罚的听证中，就应把握这个原则的精神即分工与合作。分工，要求在调查、听证和裁决三种职能分别由不同人员实施的同时，还应保持听证主持人员的相对独立地位。这既要求有相应的法律规范和制度加以保障，也要求听证主持人在听证中努力坚持，如在听证前不单独与调查和裁决人员接触等。合作，要求各职能的实施人员排除非正常因素，避免相互磨擦，更不能相互拆台或设置障碍，要为共同的目的即事实清楚和适用法律准确而努力。

　　二、意思先定原则

　　在大陆法系法学上，作为法律行为的行政行为是一种行政主体旨在与相对人形成权利义务关系的意思表示。这种意思表示具有先定力，即行政主体不需要像民事主体那样与相对方当事人协商一致来设定权利义务，无需相对人同意、接受等意思表示就可以以自己单方面的意思表示直接来设定权利义务，相对人的意志却不能否定、漠视或拒绝行政主体的意志。行政主体的意思先定，在我国行政法学上也称为行政行为、行政法律关系的单方面性或行政行为的先定力。它是一种对相对人而言的效力，是行政主体对相对人的一种意志支配力，并且是行政法规范赋予的行政行为形成过程中所具有的一种法律效力。

　　本来，是意思先定的典型。但是，随着行政程序的法制化，特别是作为行政程序法和自然正义核心的行政听证程序[6] 的建立，使得相对人有机会参与作行政处罚的意思表示，可以与行政主体的调查人员平等地讨论证据的真实性、事实的客观性和适用法律的准确性，因而行政处罚行为已不仅仅是行政主体的意志。不过，听证程序的建立和实施，并没有改变行政处罚的先定力。这是因为，不论职能如何分离和相对人的意志怎样，主持听证的法律主体仍然是行政主体，证据是否真实、事实是否客观的最终认定权以及在此基础上的法律最终适用权仍然属于行政主体。除了职能完全分离的情形外，这个行政主体就是听证程序中的一方当事人，或即将与相对人形成权利义务关系的一方当事人。这种最终认定权和适用权不会属于相对人，也不会属于双方当事人以外的作为第三方的司法机关。因此，相对人的参与并不能阻碍行政意志的形成、否定或拒绝行政主体的意志，并没有改变行政处罚行为作为单方行为的性质，并没有使行政处罚行为成为一种双方行为。