自80年代实行财政体制改革以来，一些地方为了解决行政机关经费不足的问题，采取了行政机关在执行法律、法规规定的职责时，将罚没收入与财政分成的制度。这一制度的实行，虽然解决了执行机关行政经费不足的矛盾，却由此产生了一个很严重的负面效应，那就是行政机关罚款、没收违法所得越多，自己收入越多，罚没款成了执法机关创收的手段，滥罚款、罚款被截留、私分或者变相私分的问题则由此产生。针对这一问题，国家在80年代中期明确了罚没收入与执法机关行政经费 “收支两条线”政策，即罚没收入全部由执法机关上交财政，执法机关所需经费由财政部门另行拨给。这一制度从理论上说是可行的，但在实际执行中却又产生了另外一个问题，那就是行政机关虽然把罚没收入上缴了财政，但财政部门却以种种形式向行政机关返还罚款或者返还拍卖款项，而且行政机关上交的罚没款越多，财政部门返还给它的也越多。这样一来，行政机关照样可以以罚没款来创收，“收支两条线”形同虚设。究其原因就在于罚没收入是由执法机关上交财政，因而上交罚没收入的多少成了罚款机关与财政部门讨价还价的筹码。而财政部门也愿意以返还的形式来刺激行政机关多上交罚没收入。财政部门与执法机关利益一致了，这种行为其他机关是难以发现和制止的。所以为了抑制财政部门将执法部门上交的罚没款变相返还的问题，行政处罚法规定，罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收的非法财物的拍卖款项。