根据《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》的有关规定，合法的治安处罚应同时具备五个条件：第一，作出治安处罚决定的组织具备处罚主体资格和处罚管辖权;第二，符合法定的行政处罚程序的要求;第三，治安处罚决定认定事实清楚，主要证据确凿;第四，适用法律、法规正确;第五，不存在显失公正的问题。人民法院经审理如果认定被诉治安处罚行为同时具备这五个条件，应当确定其合法，判决予以维持;如果认定不具备这五个条件中的任何一个或者几个，均认定为违法，应判决予以撤销或者变更。

　　(一)对治安处罚主体资格和处罚管辖权的审查

　　公安机关是有权作出治安处罚的主体，这是由公安机关各级治安管理部门所担负的职责不同和实行治安处罚的二级裁决制规定的。通常，我国行使治安处罚的裁决权机关分为以下四类⑤：

　　1、县、市公安、公安分局或相当于县一级的公安机关行使治安处罚裁决权。其中，相当于县一级的公安机关主要是指相当于县一级铁路、交通、民航、林业等专业部门的公安机关，而不是指行政级别相当于县(市)公安局(公安分局)的地、市公安处(科)。

　　2、公安派出所，包括专业公安机关的公安派出所，可以行使警告、罚款50元以下的治安处罚裁决权。

　　3、企事业公安机关，经过批准，可以行使治安处罚裁决权。其中经过省一级人民政府批准组建的企事业单位的公安处、公安局或公安分局，可以行使警告、罚款处罚的裁决权;某些设在大型工矿区的公安处(局)或公安分局，经过省一级公安厅、局的审核批准，可以行使拘留处罚的裁决权，企事业单位的公安派出所、公安科，经所在地市、县公安局、公安分局审核，报地市公安处(局)批准，可以行使警告、50元以下罚款处罚的裁决权，超过50元的罚款和拘留处罚的，由所在地市、县公安局、公安分局裁决。

　　4、农村乡(镇)人民政府，受公安机关委托，可以行使警告、罚款50元以下的治安处罚裁决权，乡(镇)人民政府只能接受县一级公安机关的委托，行使警告、罚款50元以下的治安处罚裁决权。

　　审判实践中，有一类问题需要严加甄别、审查，即公安机关作出的治安处罚和被授权组织作出的治安处罚。两者在治安处罚主体资格和处罚管辖权问题上所要求的条件有不少差别，审查的内容也不同。依据法治原则，国家机关与公民、组织的活动范围有所不同，国家机关必须在法律明确授权的情况下，才拥有某项权力;而公民、组织只要在法律没有禁止的情况下，就可以进行某种行为，相反如果法律作了明确禁止性的规定就不得进行此种行为，否则，就构成违法。同时，各类国家机关及同类国家机关内部从有效国家管理出发，有必要作职权分工。倘若法律上不分工，则行政管理必然陷入混乱。因此，行政机关在法律、行政法规、地方性法规、行政规章明确授权的情况下，才拥有实施行政处罚的权力，否则构成越权。根据行政处罚法对各种行政处罚设定权的规定，实施限制人身自由的行政处罚的行政机关必须有法律的授权。行政处罚法对于授权非行政机关的组织行使行政处罚权的制度作了肯定性规定，但同时又作了比以前更严格的规定和限制。第一，只有法律、法规才有权授权其他组织实施行政处罚，其他规范性文件不得授权。第二，被授权组织必须是具有管理公共事务的组织。包括有管理公共事务职能的企业事业组织、社会组织、及社会团体、基层群众性自治组织、群众性治安保卫组织等。因此在审查限制人身自由的治安处罚案件时，必须要求被告向法庭提供授予其实施限制人身自由的行政处罚的法律依据。

　　公安机关拥有的治安处罚权取决于其性质、行政管理领域及行政违法行为的性质、程度，其权力直接来源于法律的授权。按照《行政处罚法》的规定，除县级以上公安机关外，其他任何行政机关或组织都没有决定行政拘留的权力。但在实践中，某些设在大型工矿区的公安处(局)或公安分局，经过省一级公安厅、局的审核批准，行使拘留处罚的裁决权。例如：我庭今年审理的一起不服治安处罚裁决案件中，原告对被告的主体资格提出异议，认为被告鹤壁市公安局矿区公安处不具备作出治安拘留处罚的执法资格。因为由矿区公安处行使限制人身自由的处罚权力，显然是与《立法法》和《行政处罚法》中关于限制人身自由的处罚设定权及实施处罚权主体的规定相冲突的。《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律……公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”《行政处罚法》第十六条规定：“……对限制人身自由的行政处罚权规定只能由公安机关行使。”而被告却提供了河南省公安厅的批复，该批复明确同意设立鹤壁市公安局矿区公安处，并授权其拥有作出治安拘留处罚的资格。笔者认为，尽管省公安厅同意设立该公安处并授权该公安处行使相应的行政处罚权，但此举与《立法法》和《行政处罚法》有关规定不符。然而缘于多种原因，这些设在大型工矿区的公安处(局)或公安分局是按照公安系统的机构设置、编制组织和模式进行管理的，已经并正在处理大量的治安案件，其中也包括作出拘留的行政处罚。鹤壁市公安局矿区公安处直接受鹤壁市公安局领导和管理，实际相当于公安分局。故而法院对矿区公安处的行政执法资格的认定颇为为难。如果严格执行法律的规定，那么类似这起案件的处罚都是违法的，但法院的一纸判决将决定一个长期行使某种权力的单位忽然失去相关的权力，恐怕又不现实。而如不按照法律规定的执行，又将使行政执法主体资格的合法性审查流于形式。可见，此类案件被告执法主体资格不仅有待商榷，而且亟需有关方面协调解决。

　　(二)对治安处罚认定的事实是否清楚、主要证据是否确凿的审查

　　根据近年来我院审判实践，如何判断治安处罚认定事实是否清楚，主要证据是否确凿始终是此类案件审理的难点。其实，只要抓住了问题的实质——证明标准，难题也就迎刃而解了。

　　如前文所论，我国行政诉讼合法性审查的标准包括证明对象和证明标准两部分。由于审查着重围绕行政机关所为的事实裁定进行，因此，被告所负举证责任的证明标准是指被告所举作为定案根据的证据能够使法庭相信案件事实真实存在或成立的证明程度，也即当事人之间证明力量的对比。⑥ 就被告而言，体现为法院对被告在行政诉讼中所作事实认定有多大程度的可信性、可采性和合理性。