我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析及构建

　　摘要： 笔者首先对我国的环境民事纠纷行政处理机制进行概述和评价，针对环境民事纠纷行政处理机制的法律性质界定、工作机理以及在实践中的适应性和局限性进行梳理和分析。最后，结合上述资料，提出构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路和建议。

　　关键字： 环境民事纠纷 行政处理 行政调解

　　根据我国环境保护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的请求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门处理。然而，对于该“处理”的法律性质，目前的法律一直没有明确。具有代表性且针锋相对的观点主要有两种：一是环境民事纠纷行政调解说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政调解，不具有法律约束力；二是环境民事纠纷行政裁决说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为，有法律约束力。笔者认为，对我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处理，影响到对纠纷处理结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研究和澄清。

　　一、我国环境民事纠纷行政处理机制的现状概览

　　（一）我国解决环境民事纠纷的主要途径及其评价

　　随着环境问题的加剧和公民环境意识与维权意识的不断提升，环境民事纠纷也不断增加。现阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研究，值得关注的是既有的纠纷解决机制是否具备化解纠纷的能力。

　　在我国，受到环境污染危害的人解决与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以通过以下五种途径解决：

　　1. 双方平等协商解决。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的基础上，约定互相让步，签订协议，解决双方之间的争议。用这种方式解决环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。

　　2. 调解解决。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商，达成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且是解决纷争、增强人民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性色彩较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强制性，调解结论的实施不能得到法律的保障。

　　3. 申请行政机关处理解决。根据我国《环境保护法》第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以通过申请环境保护行政主管机关做出行政处理决定的方式解决。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷时需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实践中，往往会出现多个行政机关都处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象2.

　　4. 仲裁解决。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只要涉及到财产权益，纠纷当事人可以根据我国《仲裁法》的规定，达成协议之后，向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的持续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白”的仲裁书不能全面考虑到纠纷涉及的利益，由仲裁机关解决不能算作一个适宜的选择。

　　5. 诉讼方式解决。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提起诉讼的方式使其争议得以解决的情况，具体包括以下两种：以污染者为被告进行民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进行行政诉讼。诉讼是解决环境纠纷最正式的途径。然而，考虑到环境民事纠纷当事双方实质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。

　　（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的主要法律依据及其评价

　　我国环境民事纠纷行政处理机制的法律依据，主要包括《宪法》有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法律的有关规定，并与《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等密切相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源保护法律明确规定：原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政裁决的途径，且此类行政裁决不以当事人的申请为前提，有关行政机关得主动进行处理3.

　　根据我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：（环境污染损害） 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。《水污染防治法》（1996 年修改） 、《大气污染防治法》（1995 年修改） 等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992 年1 月31 日，全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第41 条第2 款的答复”中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判。

　　然而，《固体废物污染环境防治法》（ 1995 年） 、《环境噪声污染防治法》（1996 年） 和《大气污染防治法》（2000 年） 却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”有学者认为，后者将行政处理环境污染损害赔偿民事纠纷的范围缩小，处理的方式被强调为行政调解，从立法上回避了在处理固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处理决定的方法4.

　　综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为罕见。而且，关于环境行政调解和环境行政裁决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处理机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境民事纠纷行政处理机制弊病的根源。

　　二、我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析

　　（一）我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性

　　环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性主要体现在以下几点：

　　其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改等。除了对当地环境状况、环境问题和企业排污状况最熟悉之外，环境保护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果。

　　其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷的解决而言，恰恰是最招致批评的5.因为环境纠纷具备涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-takes-all”或者“ win-or-lose”的司法判决6.这是因为，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益可能都有其合理性，而唯独缺少社会利益的代言人。在解决纠纷双方争议的过程中，环境保护行政机关可以把社会利益考虑其中。

　　其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进行而且可以大大节省经济成本。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不管对当事人还是对整个国家而言，成本的节约显而易见。

　　最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生发展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓厚的行政化色彩。自环境法制建设之始，我国环境法制的建设与发展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推动。整个环境法律体系中，行政性的处罚条款比比皆是，而有关公民环境权益保护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心理一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。

　　（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性

　　与适应性比较，我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性并不突出，具体可归纳为以下几点：

　　其一， 法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处理问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、清晰。不同的环境保护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔业污染纠纷时，渔政监督管理机构和环保部门就常常互相推诿7.另一方面，关于行政机关处理环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处理的方式解决纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者健康造成了一定的影响，尚没有形成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处理方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律依据为理由，拒绝当事人提出的解决纠纷的请求。

　　其二，行政机关自身的局限性。在较不发达地区，污染企业往往同时是当地政府重点保护的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的状况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业可能存有内心的偏袒。此外，由于行政工作人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的解决，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。

　　其三，对法治不利的社会效果。行政处理纠纷可能形成各种不一致的结果，虽然我国没有遵循先例的司法传统，但是如果不能形成一个大致相同的社会期待，使纠纷的处理结果成为一个可期待的目标，这对法治的建立和发展也会产生或多或少的破坏力。

　　三、环境民事纠纷行政处理机制的构建

　　（一）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路

　　由于法律的逐步健全和公民法治意识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却基本保持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。解决积案问题只有两条途径，一是扩大法院规模，二是促使案件分流到法院之外解决。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的考虑，多数国家在处理类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR（Alternative Disputes Resolution）因势就利，获得了蓬勃发展9.

　　建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决社会纠纷、节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障体制的完善10.但是，必须注意的是，诉讼外纠纷解决方式一方面为实现环境民事纠纷的迅速与公正解决起到了积极的效果，另一方面，以谈判为运作基础也使其适用淡化并模糊了环境民事纠纷中法律责任的查明，导致不少民事纠纷的解决成了妥协的产物。因此，从切实维护环境受害者的合法权益并完善我国环境法体系的角度出发，笔者认为，应在我国倡导环境民事纠纷行政处理机制的适用，从而达到明确责任解决纠纷的目标。

　　构建我国环境民事纠纷行政处理机制涉及的问题主要有以下几个方面：

　　其一，行政处理能否以及应否作为环境民事纠纷诉讼解决的前置程序。现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境保护行政主管部门“处理”或者“调解处理”，法律没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，不能充分发挥行政机关在处理环境纠纷中的作用。考虑到应该把纠纷解决方式的选择权赋予纠纷双方当事人，因此，不应当规定行政处理程序为必经程序。但是，一旦纠纷双方选择了环境保护部门进行行政处理解决纠纷，就应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害者不断收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识的欠缺。

　　其二，跨行政区的环境损害赔偿纠纷处理问题。对跨行政区的环境纠纷，现行的环保立法只概括规定了通过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调解决制度，没有明确规定具体的解决程序。而且，法律对于这类纠纷没有诉讼救济的规定，不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院起诉，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行11.因此，应当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的解决规定更具体的救济程序。

　　其三，各种环境民事纠纷处理方式的程序、效力；纠纷处理机关的取证规则、停止污染侵害的措施、赔偿损失的原则和范围以及损失的具体计算方法；环境纠纷行政处理与诉讼制度的衔接等等问题，都是环境民事纠纷行政处理机制应该明确的问题。关于行政调解和行政裁决的各自适用范围，笔者认为应该进一步明确。行政调解应该主要针对“赔偿金额的纠纷”，对“赔偿责任”的认定不能适用调解，这是由环境民事纠纷的性质和环境保护行政机关的职责决定的。环境民事纠纷的合理解决必须以污染或者破坏行为的发生以及法律责任的明确为基础，否则，所谓的纠纷解决只能是和稀泥，双方当事人很难切实履行协议；环境保护行政机关也不能在纠纷解决和处理的过程中达到加强环境管理、最终达到保护环境的目的；对整个社会秩序而言，更是害莫大焉。只有在明辨是非的基础上分清纠纷双方各自的法律责任，才能达成使双方当事人都比较满意的调解协议，从而有利于调解协议或者裁决决定的自觉履行。

　　其四，环境信访的处理。环境信访直接影响环境民事纠纷行政处理的案源，在整个机制中应该受到重视。日本的《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导12.我国台湾地区的《公害纠纷处理法》也规定：各级环境保护主管机关应设置专职人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，直到陈情人申请调处或裁决13.1997年，我国国家环境保护总局于发布了《环境信访办法》，其中第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作。”笔者认为，这一点能否得到落实对构建一个完善的环境民事纠纷行政处理机制而言至关重要。

　　笔者认为，虽然纠纷解决途径的多样化已经成为一种合理的趋势和势不可挡的潮流，但正如不是所有的纠纷都适合通过法院诉讼的方式解决一样，行政处理机制也不会适合于所有的环境民事纠纷。这一点，正是构建我国环境民事纠纷行政处理机制的立足点。

　　（二）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的建议

　　鉴于环境民事纠纷行政处理机制对解决环境民事争议的适应性，建议在我国建立隶属于环境保护行政机关内部的环境纠纷行政处理的专门处理机构，分为国家，省，地市三级，各自在本辖区有管辖权。组成人员应当包括有相当丰富环境纠纷解决经验的行政人员、专家、环保社团的人。环境纠纷行政处理机制为纠纷双方当事人自由选择的纠纷解决方式之一，不作为环境民事诉讼的前置程序，但是应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。当事人对行政裁决不服可以在规定时间内（比如15日内）提起民事诉讼，法院受理民事案件时可以直接适用行政机关提供的证据；如果当事人对行政裁决过程中行政机关的违法行为不服而提起行政诉讼，这种诉讼实际不属于环境诉讼的类型，法院按照一般的行政诉讼受理。

　　如何在公平与效率、自由与秩序之间寻求最佳平衡点？这是纠纷处理机制的研究者们必须不断反思的问题。如何保证“从对抗走向对话，从抗争走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢”？14这是环境纠纷解决机制的研究者们更应该深思的问题。法学理论的选择将会对制度的构建产生巨大的影响。然而在中国，理论的薄弱却不可避免的波及立法。虽然近20 年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据15.然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，环境纠纷解决机制理论中诸多未解决的问题在实际的操作中亦不断的凸显，对该理论的研究还应进一步加强16.

　　参考文献：

　　1 王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版，第73 页。

　　2 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。

　　3 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。

　　4 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。

　5 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第44页。

　　6 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第46页。

　　7 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。

　　8 赵明：《美国ADR 对中国纠纷解决资源利用的启示》，载于《湖南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。

　　9 [日]小岛武司、伊藤真编：《裁判外纷争处理法》，有斐阁1998年1月出版，第9页。

　　10 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的重构》，法律出版社，2000年版，第345-346页。

　　11 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》（中国政法大学学报），2000年10月。

　　12 原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年版，第115页。

　　13 吴嘉生：《环保纠纷解决之研究》，台湾中兴法学出版社，1998年版，第53页。

　　14 美国仲裁协会（AAA）出版的《Dispute Resolution Timeless》和《Journal of Dispute Resolution》中的表述，转引自范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社，2002年版，第7页。

　　15 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》，2003年10月，第18页。

　　16 吕忠梅：《环境法学新视野》，中国政法大学出版社， 2000年版，第112页。

　　中国政法大学·丁敏