行政纠纷与民事纠纷的交织与处理

内容摘要：伴随着现代国家行政权的扩张和膨胀，行政机关的管理领域日渐广泛，不可避免地会对平等主体之间的民事纠纷产生影响；同时，随着社会的转型，市场经济体制的建立，人们的价值观念、生活方式等日益多元化和多样化，大量的民事纠纷也不断涌现出来，由于这些纠纷案件中所涉及的社会关系非常广泛，反映出来的利益错综复杂，这些社会关系和利益可能同时要受民法、行政法的调整，由此导致民事纠纷与行政纠纷相互交织的现象的发生。这些交织现象增加了案件审理的难度，极易造成几种审判结果的冲突，增加了当事人的诉累，浪费了司法资源，司法权威性、严肃性和法院的公正形象也受到冲击。笔者认为在构建社会主义和谐社会的进程中加强对民事纠纷和行政纠纷交织问题的研究，全面、正确、妥善解决行政纠纷与民事纠纷交织问题，探索解决行政纠纷与民事纠纷交织问题的处理模式，无疑具有重要意义和价值。

    关键字：行政纠纷、民事纠纷、交织、处理、模式。

    一、行政纠纷与民事纠纷交织概述

    （一）行政纠纷与民事纠纷交织的概念

    行政纠纷与民事纠纷交织是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政纠纷与民事纠纷，两种纠纷在内容上是具有某种特定关系的纠纷。

    （二）行政纠纷与民事纠纷交织问题产生的原因

    19世纪初期，受自由放任的经济政策及观念的影响，国家对社会采取非常消极的态度，不干预社会经济的发展，主要靠社会自治调整经济、社会生活，当时国家与社会是分离的，国家的职责主要是限于国防、外交、税收等等行政行为。到了19世纪末这种状况发生了改变，由于自由经济发展带来的环保、交通、食品安全等一系列问题，人们强烈强求国家对社会进行调整，国家开始对社会实行全面的干预。随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著增大，行政权干预社会生活日益广泛且逐渐渗透到人们的生活中来，此时的行政行为无时无处不在调整制约着行政相对人的行为，行政纠纷与民事纠纷相互交织的现象也就无法避免。随着我国社会主义市场经济体制的建立和进一步完善，我国正处于经济高速增长、政府职能迅速转变的时期，社会的价值和社会需求日益多元化和多样化，为了更加有效地调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权的进一步扩大已是不争的事实。行政权时刻影响着大量的民事法律关系，造成行政法律关系与民事法律关系相互渗透、交叉；同时，由于公民、法人和其他组织的法律意识尤其是行政诉讼意识的增强，唯权、唯上思想的摈弃，一旦行政行为侵犯其民事权益时，已不再听之任之，而是充分行使提起行政诉讼的权利。这两方面原因相结合造成交织的行政纠纷与民事纠纷不断增加。

    （三）行政纠纷与民事纠纷交织交织类型

    1、行政法律关系为主的类型

    （1）行政确认

    行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、说明（或否定），并予以宣告的具体行政行为。 主要包括权属的确认，工伤事故的确认，残度等级的确认，行政主体的确认权直接来源于国家行政管理权，且由相关法律法规授予。

    （2）行政登记

    行政登记是行政主体应申请人的申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以确认的行为。 如工商企业登记、房屋产权登记和户口登记等。在房屋管理部门登记案件中，房屋所有权证持有人，借此证主张民事权利，而民事诉讼中被告即与该证颁发有利害关系的一方又对颁发房屋所有权证的行为提起行政诉讼。

    （3）行政许可

    在行政管理领域，由于行政机关的一些行政行为与民事行为主体的资格相交织，直接决定其有无参与民事活动和民事诉讼活动的资格。如工商行政管理应申请作出的市场主体的设立登记、注销登记、法定代表人的变更登记和依职权作出的吊销市场主体营业执照的行为，上述行为因直接涉及民事行为主体资格的取得、消灭及法定代表人资格的取得、消灭。如果行政机关相对人或相关人对行政行为不服而被诉行政行为所针对的民事主体因民事纠纷又引发了民事诉讼，则会出现行政纠纷与民事纠纷交叉。

    （4）行政裁决

    依法由行政机关依照法律授权对当事人之间发生的、与行政管理行为密切相关的、与合同关系的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。行政裁决行为的对象是当事人之间发生的与行政管理行为密切相关的民事纠纷。由于行政裁决所针对的都是民事纠纷，行政权不可避免地介入到民事关系中。由于行政机关的行政裁决是基于民事纠纷和当事人的申请而作出的，作出当事人对行政裁决不服而提起行政诉讼，且要求人民法院一并判决其民事纠纷，出现交织。

    2、以民事法律关系为主的类型

    （1）民事主体之存废、变动与行政纠纷的交织。

    民法上规定的法人、个体工商户等民事主体的产生都不是自发的，必须经过行政确认，并接受国家的行政管理；公司的法定代表人也必须经过登记才能代表企业进行各项活动。民事主体的设立、变更和注销登记都是可诉的行政行为，如果在这些行政行为被起诉的同时，该民事主体与其他民事主体之间存在其他民事纠纷，就构成行政纠纷与民事纠纷的交织。

    （2）合同关系与行政纠纷的交织。

    有些行政行为的合法性以合同关系的有效性为前提，最常见的是在办理土地使用权登记或者房屋所有权登记时，必须要向登记机关提交土地使用权转让合同或者房屋买卖合同。如果合同关系或者行政行为出现争议，都可能使另一个法律关系也出现争议，从而出现行政纠纷与民事纠纷的交织。

    （3）物权关系与行政纠纷的交织。

    我国对不动产和重要的动产抵押权实行严格的登记制度，使得这种行政登记直接影响物权关系的效力。两种关系当中的任何一个方面出现了争议，都可能会波及到另外一个方面。

    （4）相邻关系与行政纠纷的交织。

    受相邻关系性质决定，各种相邻权所受到的侵害一般都是来自相邻人的侵权行为，但是随着国家对经济及社会各个领域管理的加强，行政行为对相邻权的影响程度也越来越深，因为相邻人的侵权行为经常都是与行政机关的批准或者认可结合在一起。因此，在因相邻关系引起争议时，常常是行政纠纷与民事纠纷并存。

    （5）知识产权关系与行政纠纷的交织。

    在科学技术已经成为国家经济核心竞争力的今天，知识产权在民事权利体系中的重要性已越来越突出，从根本上说，知识产权受到侵犯的威胁多来自于民事主体，但是由于行政机关负有对知识产权争议或者侵权纠纷进行处理的法定职责，因此就不可避免地介入到知识产权关系当中。如果当事人起诉行政机关对知识产权关系作出的判断和裁决，那么，行政纠纷的处理当中就不可避免地涉及知识产权关系方面的民事纠纷。

    （6）人身关系与行政纠纷的交织。

    人身关系是人格关系和身份关系的总称，基于人格关系和身份关系，人们享有一系列人格权利和身份权利。有些行政机关负有保护公民人格权的义务，在此情况下，如果行政机关针对民事侵权纠纷作出的行政行为被起诉，那么，行政纠纷就与民事纠纷交织在一起。另外，有一些登记类行政行为本身就具有创设和解除某种身份关系的效果，有时还会进一步影响到与该身份关系有关的财产关系。

    （7）民事侵权责任与行政纠纷的交织。

    有时，民事侵权责任会与行政管理行为发生竞合，行政违法为民事侵权创造了重要条件，两者结 合在一起共同造成当事人的经济损失，也就是出现了民事侵权责任与行政侵权责任的竞合。受侵害人无论起诉民事赔偿还是行政赔偿，都将造成行政纠纷与民事纠纷交织在一起的局面。

    二、行政纠纷与民事纠纷交织案件的审理模式

    （一）域外领域

    1、分案审理

    大陆法系国家，因存在行政法院和普通法院两个不同的审判系统，为避免引起两个审判系统之间的矛盾，采取分别由行政法院和普通法院同时审理的方法来解决这类纠纷，“凡是涉及到行政行为的合法性判断均必须作为审判前提问题由行政法院裁决。审判前提问题的法律效果是受诉法院必须停止诉讼的进行，由利害关系人就附属问题向有管辖权的法院起诉。原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决，作出案件本身的判决。”这种作法既增加了当事人的诉累，又不符合诉讼经济的原则。

    2、行政附带民事诉讼

    英美法系国家，没有普通法院和行政法院之分，普通法院受理各类诉讼案件，采取行政附带民事诉讼的方法来解决这类纠纷。在诉讼过程中，法院会尽力为公法问题和私法问题划清界限，并据此决定哪些争议应当通过司法审查途径解决，而哪些争议应当由私法救济途径加以解决。在判例法上发展了一些原则如“作为附属问题的权力滥用”原则，即如果公法上的决定对于私法上的权利救济是附属问题时，就没有必要对这项公法决定提起司法审查，而可以在普通程序中一并审查。这种作法既减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济原则，还可以避免法院作出相互矛盾的判决。

    （二）我国理论界观点之比较

    我国现有法律规范未对这类交织的行政纠纷与民事纠纷作出规定，而现实中此类纠纷不断，不同学者纷纷提出自己的观点来解决此类纠纷。有的学者主张应构建行政附带民事诉讼制度，主要理由是：第一，符合诉讼经济原则，减轻当事人诉累；第二，避免法院就两个具有内在交织性的案件作出相互矛盾的判决；第三，提高审判效率，节约审判资源，及时解决纠纷；第四，符合公法私法化、私法公法化的现代法律总体发展趋势。有的学者主张不应构建行政附带民事诉讼制度，主要理由是：第一，构建行政附带民事诉讼制度的法律依据不足；第二，案件审理对象的不同往往导致在行政案件审理时不予审查的事实，却是分清民事责任的重要事实；第三，举证责任的不同可能会引起法庭规则的混乱；第四，在司法实践中不但存在诸多的局限性，还会增加诉讼的复杂性。还有学者主张行政诉讼可以附带民事诉讼，但应仅限于“可以”。主要理由是：第一，行政附带民事诉讼制度并非完全没有法律依据，虽然从《行政诉讼法》的条文中无法找到明确的法律依据，但从行政实体法的有关规定来看，现行许多行政管理法规都赋予行政机关对既违反行政法又造成他人损害的行为人以行政处罚和民事赔偿的双重处理权；第二，符合程序效益规则的要求；第三，就附带诉讼制度本身来说，其并非一种绝对必要的或必然的诉讼制度，如在美国和日本，对犯罪造成的损害要依民事诉讼法的规定单独提起赔偿诉讼；第四，并非所有交织的行政纠纷与民事纠纷都能适用行政附带民事诉讼来解决。

    （三）我国实务界观点之比较

    一些实务界人士结合审判实践也提出构建行政附带民事诉讼制度来处理此类纠纷，主要理由是：第一，我国现行法院组织体制为建立行政附带民事诉讼制度提供了组织基础和现实条件；第二，各地法院已有大量的司法实践，极大地保护了当事人的合法权益，从实践的角度证实了建立这一制度的可行性；第三，在法律上没有障碍，虽然法律规定行政案件专属于行政审判庭审理，但并未规定民事案件专属于民事审判庭审理；第四，《若干解释》已经向建立这一制度迈出了突破性的一步，这个规定实际上就是行政附带民事诉讼的一种情况，只不过其适用范围受到了严格限制。

    三、行政纠纷与民事纠纷交织的审理现状及问题

    （一）审理现状

    由于目前我国对行政纠纷与民事纠纷交织的处理缺乏明确的法律依据。在司法实践中也缺乏统一的认识，人民法院对此类案件的处理也不一致，处理方式也是多种多样。有的法院由民庭审理，不需行政庭插手或根本就不与行政庭沟通，对其中涉及到的具体行政行为则由行政机关向解决法院把行政裁决和行政确认文书直接作为定案依据，直接作出民事裁决。如果有关当事人提起的行政诉讼的生效判决与民事判决不一致的，再通过启动民事再审程序予以裁决。有的法院则中止民事诉讼等行政诉讼的终审判决作出后，在恢复民事案件的审理。有的法院由行政庭审理，通过对行政附带民事诉讼将行政纠纷与民事纠纷一并解决。

    （二）存在问题

    1、法院的民事判决与行政判决相互矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致民事判决错误，从而影响法院的公正形象。在民事审判中直接对存在的纠纷的行政行为作为判案根据，后该行政行为被依法判决撤销，出现民事判决与行政判决相矛盾；遇到民事诉讼中产生的行政行为认定时，既不否定也不采用，采取置之不理的态度。这些问题的出现很大程度上是因为没有准确处理行政纠纷与民事纠纷的交织关系，结果出现人民法院在民事审判中对那些作为证据使用的行政决定，即使出现错误也没有通过法定程序予以纠正，从而使这些错误的行政决定继续存在并具有效力，同时也导致人民法院由于在民事审判中对于作为证据使用的行政决定疏于审查导致人民法院有时在没有查清事实，就作出裁判，从而影响裁判质量和权威。

    2、审理期限过长，给当事人造成诉累，影响社会关系稳定。当出现行政纠纷与民事纠纷交织时，根据现有法律规定，一般认为人民法院的行政审判庭与民事审判庭进行审理，但是有的法院民庭与行政庭在审理此类案件过程中没有进行必要的协商，从而出现一个案件久拖不决，并且判决结果相互矛盾，陷入一而再、再而三的再审怪圈中，不仅侵害了当事人的合法权益，而且有关案件得不到判决，人们的生产生活秩序得不到即使维护，影响社会关系稳定。

    3、人民法院的两个审判组织进行审理，浪费司法资源。对行政纠纷与民事纠纷交织的案件，当事人要在同一人民法院经过两次立案，由人民法院的行政庭和民庭审理。提起上诉的还要经过上诉审的人民法院的立案庭立案。行政庭和民庭审理才能得到结果。人民法院在严格遵守法律规定的审理的情况下，大约需要两年时间。如果当事人对终审判决不服申请再审需要的时间会更长。此时行政纠纷与民事纠纷，一轮接着一轮没完没了影响了办案效率，增加了当事人的办案成本，浪费了司法资源，不能体现诉讼经济原则。

    四、行政纠纷与民事纠纷交织问题解决的模式

    笔者认为，鉴于行政纠纷与民事纠纷交织问题非常复杂，处理交织的行政纠纷与民事纠纷的审理模式，应在立足我国国情的基础上，借鉴、参考世界其他国家已有成熟经验，以了断纠纷为目标，区别此类纠纷的不同性质，分别设置不同的审理模式，以行政附带民事诉讼为主，民事附带审查行政纠纷、行政诉讼与民事诉讼分别进行的审理模式。

    （一）行政附带民事诉讼

    1、行政附带民事诉讼概念

    行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件解决行政纠纷的同时，对与该案行政纠纷相关的民事纠纷一并加以审理裁决的诉讼制度。 行政附带民事诉讼实际上是两个诉的合并，这两个诉讼是由行政机关的具体行政行为引起的。行政机关在行使行政权力的同时对行政相对人之间的民事纠纷一并处理，或者民事纠纷与具体行政行为有内在牵连。由于这类民事诉讼问题是由行政诉讼派生的并在行政诉讼的审理中需要附带予以解决，故称之为行政附带民事诉讼。

    2、建立行政附带民事诉讼制度的法律依据。

    在社会现实生活中，因多种法律关系并存或交叉引起的纠纷大量存在，而我国现有司法框架中的不同性质的纠纷分别由同一法院的不同审判庭运用不同规则来处理。若单独提起民事诉讼只能解决行政纠纷而不能同时解决民事纠纷。因民事审判不能对行政行为进行审查和裁判就难以对因行政行为引起的民事纠纷作出正确裁决。如果建立行政附带民事诉讼制度，将与行政诉讼有内在关联性的民事诉讼也纳入行政附带民事诉讼的对象，一并审理两种不同性质的纠纷，问题迎刃而解。我国《行政诉讼法》并没有明确规定行政附带民事诉讼制度，但最高院在司法制度中已有相关规定，审判实践中也大量存在。《若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间民事纠纷所做的裁决违法，民事纠纷当事人要求人民法院一并判决相关民事纠纷的，人民法院可以一并审理。”这里规定的在行政诉讼中一并审理行政纠纷和民事纠纷，从性质上讲就是行政附带民事诉讼，该规定就是我国有关行政附带民事诉讼制度的一项法定依据。

    3、建立行政附带民事诉讼制度的现实意义。

    在我国，建立行政附带民事诉讼制度有着十分重要的现实意义。主要表现为以下几点：一是，现实社会生活中行政法律关系与民事法律关系交织的现象大量存在，由此引发的纠纷也与日俱增，解决行政纠纷的前提往往是相关联的民事纠纷。二是，行政机关依职权所作的裁决行为是一种特殊的具体行政行为，当事人认为裁决违法，可以依法提起行政诉讼请求撤销，但被裁决的当事人之间的民事纠纷依然存在，而这种民事纠纷的解决如果离开了行政纠纷的解决就不可能进行。三是，凡是解决与行政纠纷相交织的民事纠纷，往往以先解决行政纠纷为前提，单纯进行民事审判，不能解决具体行政行为的合法性问题，而违法的行政行为法院不予撤销即不会自行失效。即使民事纠纷有了解决的结果，如果还存在与此解决结果相悖的且具有法律效力的行政行为，这种民事纠纷解决结果也无法实现。四是，法院在审理行政纠纷中经常涉及民事纠纷，实际上同时在审理着民事纠纷，以民事纠纷审理作为行政纠纷的事实审。在此种情况下，将民事诉讼附带于行政诉讼之后节省人力、物力、时间，是实现诉讼经济原则的需要。五是，可以协调行政诉讼与民事诉讼之间的冲突，避免法院作出两个相互矛盾的判决，保障案件处理的准确和公正，有利于法院裁判的统一。六是，有助于提高人民法院审判人员素质，加强“内功”锻炼。

    4、行政附带民事诉讼的特征

    （1）当事人提出的两种不同性质的诉讼请求具有内在的关联性或者两种诉讼请求均产生于同一法律事实或者民事诉讼请求产生于与此相关的行政机关的行政行为，这种内在关联性表现于外部就是行政机关的一个行政行为引起了两种不同的纠纷，由于这种关联性这两种纠纷有一并解决的可能。

    （2）在行政附带民事诉讼中，行政诉讼是主体诉讼，民事诉讼是附属诉讼，二者之间是主诉讼与从诉讼的关系，附带民事诉讼能否成立取决于行政诉讼能否成立。

    （3）行政附带民事诉讼在适用法律和应遵循的原则上，除了适用《行政诉讼法》的有关规定，遵循《行政诉讼法》的基本原则外，还要适用《民事诉讼法》的有关规定，遵循《民事诉讼法》的基本原则。

    （4）行政附带民事诉讼的当事人在诉讼法律地位上具有双重性。在行政附带民事诉讼中附带民事诉讼的原告只能是公民、法人或其他组织，作出行政行为的行政机关不能以原告身份提出附带民事诉讼。

    5、 行政附带民事诉讼成立的条件

    行政附带民事诉讼包含两种不同性质的诉讼，行政诉讼占主导地位，并制约着附带的民事诉讼，但不能认为所有民事纠纷都可以在行政诉讼中附带审理。行政附带民事诉讼的成立必须具备以下条件：

    （1）必须同时存在行政诉讼和民事诉讼

    对于行政附带民事诉讼而言，必须同时存在行政诉讼和民事诉讼，并且由于行政附带民事诉讼中的附带民事诉讼以行政诉讼存在为基础，因此行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。如果行政诉讼案件不成立或不存在，当事人提起的民事诉讼就失去了存在的基础和依据，也就不会存在行政附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。

    （2）行政诉讼与附带的民事诉讼相关联

    关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。这种内在的关联性不仅体现在两种不同性质的纠纷的关联也体现在诉讼请求相关联。主要包括以下两方面内容：

    行政纠纷与民事纠纷之间具有交织性：

    这种交织性是指行政纠纷与民事纠纷由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的作出不仅未解决原有的民事纠纷，反而引起新的民事纠纷。主要表现为以下两种情况：一是，具体行政行为的合法性是处理民事纠纷的前提条件，具体行政行为的合法性问题得不到解决，相关的民事纠纷就得不到解决。二是，行政机关为解决已经存在的民事纠纷而作出行政裁决，民事纠纷当事人对该行政裁决不服从而产生行政纠纷，行政纠纷与民事纠纷的处理虽然不存在何为前提的问题，但二者在处理时难以割裂。

    （3）两种性质的诉讼请求之间具有关联性

    一种是具有行政法性质的诉讼请求即行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行为。一种是具有民法性质的诉讼请求即行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，请求人民法院对该行政行为进行审查，同时还必须有民事诉讼请求存在，即要求判令附带民事诉讼的被告停止侵害、排除妨害、赔偿损失等等。两种不同性质诉讼请求之间的内在关联性表现为不同性质的诉讼请求均基于同一法律事实而产生。如果被诉具体行政行为的处理事项不涉及当事人之间的民事权利义务关系，也不会存在行政附带民事诉讼的问题。

    （4）民事纠纷当事人提起附带民事诉讼

    如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，遵循“不告不理”的基本原则，法院不能依职权主动对民事纠纷加以审理。当事人必须在行政诉讼已经开始、审理终结前由其主动提出，是否需要一并审理则由人民法院决定。人民法院在受理行政诉讼后发现符合行政附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，对于有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，应当允许。

    （5）附带民事诉讼只能在行政诉讼一审审理期间提出

    附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提出，也可以在行政诉讼一审结束前提出。对于原告可能是行政诉讼当事人以外第三方的，法院应及时告知第三方，交待其享有的诉讼权利。二审审理期间，当事人不得再提起附带民事诉讼，否则将导致当事人无法行使对附带民事部分的上诉权，违反两审终审的诉讼原则。

    6、行政附带民事诉讼的范围

    从审判实践看要明确界定行政附带民事诉讼的范围，否则容易出现行政诉讼的随意扩张，将不相干的民事诉讼牵连进来的情况。行政附带民事诉讼的范围应限于与该行政纠纷有交织的民事纠纷。凡是与被诉行政行为之间在法律上有交织的民事诉讼就可以包括在附带范围内。但是这个范围不能过于宽泛，否则会严重冲击民事审判，同时也可能造成行政诉讼中“小马拉大马”的现象，因此在确定范围时既要考虑我国现存的法律规定又要便于当事人诉讼，便于人民法院审判，同时还要注意行政诉讼与附带民事诉讼之间的交织性。行政附带民事诉讼的范围主要是:

    （1）对行政确认行为起诉时附带民事诉讼。

    比如当事人不服求确认某项权利归属自己而提起的诉讼；当事人不服行政机关的确认决定，另一方则要求获得民事赔偿；当事人不服行政机关的确权决定，要求撤销行政确权决定并责令对方当事人承担民事赔偿责任。

    （2）对行政裁决行为起诉时附带民事诉讼。

    比如一方当事人不服行政机关就民事纠纷所作的行政裁决，在提起以行政机关为被告，请求法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时附带提起以对方当事人为被告请求法院重新就民事纠纷作出的行政裁决的民事诉讼。一方当事人对行政裁决不服，仅提起以行政机关为被告，请求法院撤销行政裁决的行政诉讼而未请求法院重新裁决民事纠纷，但民事纠纷的对方当事人提起附带民事诉讼，要求法院重新裁决民事纠纷，这些都可作为行政附带民事诉讼处理。

    （3）对行政登记行为提起诉讼时附带民事诉讼。

    比如在房屋管理行政主管部门颁发房屋所有权的案件中，房屋所有权的持有人凭此证主张其民事权利，提起民事诉讼。而该民事诉讼的被告即与该证颁发有利害关系的一方又对颁发房屋所有权证的行为提起行政诉讼，此时可通过行政附带民事诉讼解决。

    （4）对行政许可行为起诉时附带民事诉讼。

    比如工商行政管理部门应申请作出的市场主体的设立登记、注销及其法定代表人的变更登记和依职权作出的吊销市场主体营业执照的行为，上述行为因直接涉及民事行为主体资格的取得、消灭及法定代表人资格的取得、变更和消灭问题，如果行政相对人或相关人对该行政行为不服提起行政诉讼，而被诉行政行为所针对的民事行为的主体因民事纠纷又引发了民事诉讼，此时则可以通过行政附带民事诉讼处理。

    （5）对行政处罚行为起诉时附带民事诉讼。

    比如被惩罚人不服行政处罚，同时对处罚所涉及的民事赔偿内容有异议而提起的诉讼。被处罚人不服行政机关的行政处罚决定，受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容，要求增加赔偿而分别提起诉讼，法院一并审理；受害人认为处罚偏轻，且应责令被处罚人赔偿经济损失而行政机关没有作出有关裁决，或裁决被处罚人承担大额赔偿责任偏轻而提起诉讼要求加重处罚，承担赔偿责任或增加赔偿数额，这些都可通过行政附带民事诉讼方式解决。

    7、 行政附带民事诉讼的程序问题

    （1）行政附带民事诉讼的审理

    a、证据问题

    行政附带民事诉讼因涉及两种不同性质的法律关系，故应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分适用《行政诉讼法》所遵循的证据规则，以举证责任为例，被告行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。

    b、调解问题

    根据《行政诉讼法》的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，而附带民事诉讼部分则可以适用调解。法院对附带民事诉讼当事人之间的民事纠纷在双方自愿的前提下应当先依法进行调解，只有经调解无法达成协议或者调解书在签收之前当事人反悔的，才应当与行政诉讼一并作出判决。

    c、审理方式问题

    行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：一是附带民事诉讼与行政诉讼一并审判，主要适用于附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议的案件；二是附带民事诉讼与行政诉讼分开审理、一并做出判决，主要适用于行政行为违法性的确认是审理附带民事纠纷前提条件的案件；三是附带民事诉讼与行政诉讼分别审理、分别判决，主要适用于附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在交织性含混不清的案件。

    d、审理期限问题

    根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起三个月内做出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为六个月。行政附带民事诉讼的审理期限应以三个月为宜，如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在三个月之内审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但应当在受理附带民事诉讼之日起三个月内审结。

    e、审判组织问题

    《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件应当组成合议庭，从而排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于简单民事案件可以适用简易程序由一名审判员独任审理。对于行政附带民事诉讼而言，审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。

    f、判决问题

    适用审理的前两种方式时，法院对行政诉讼和附带民事诉讼应当制作一份行政附带民事诉讼判决书；由于客观原因不能一并判决的，可以分别制作判决书；附带民事诉讼是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。

    （2）行政附带民事诉讼的诉讼期限

    根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。根据《若干解释》的规定，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年；公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过二十年，对其他具体行政行为从作出之日起不超过五年。根据《中华人民共和国民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为两年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等种情况，诉讼时效期限为一年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。基于现行的法律规定以及对公民权利的保护，行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当分别适用各自的诉讼时效期限。如果民事纠纷的当事人提起行政附带民事诉讼时已经超过《行政诉讼法》及《若干解释》规定的起诉期限，那么就只能单独提起民事诉讼。

    （3）行政附带民事诉讼的上诉

    法院作出一审判决后，当事人对行政诉讼部分和附带民事诉讼部分均不服的，可以一并提起上诉，二审法院应当一并审理。当事人仅对行政诉讼部分或附带民事诉讼部分单独提起上诉时，由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此均应当由二审法院行政庭受理。对当事人已经自动放弃上诉权的另一部分，二审法院没有必要再进行审理。但应当注意的是，无论当事人是全案上诉还是部分上诉，二审法院均应当对整个案件进行审查，若发现另一部分确有错误的，应当通过审判监督程序予以纠正。

    （二）民事诉讼一并审查相关行政纠纷制度

    行政纠纷与民事纠纷交织问题非常复杂，单纯依靠行政附带民事诉讼制度来解决是不现实的，为更好地满足审判实践的需要，妥善处理此类纠纷，有必要建立相应的补充模式，民事诉讼一并审查相关行政纠纷制度可以填补行政附带民事诉讼制度所不能解决的纠纷中的一部分空白，同时，《民事诉讼法》第一百三十六条第一款第(五)项规定，“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼”，《若干解释》第五十一条第一款第(六)项也规定，“案件的审判必须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼”。这些法律规定正是相交织的行政纠纷与民事纠纷可以分案审理的法律依据。

    因此，建立相关联的行政争议与民事争议分案审理以及民事诉讼一并审查相关行政争议这两种补充模式不但具有必要性，而且具有可行性。

    在民事诉讼中遇到行政诉讼纠纷与民事诉讼纠纷交织问题时将会面临法院是否可以审查所涉及的行政行为的合法性问题。对此理论界目前主要有三种不同的主张：一是认为法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性，应直接将其作为民事裁判的依据。理由是行政行为具有公定力，非经行政诉讼程序和行政程序不得被改变，民事诉讼中审查行政行为的合法性构成民事审判对行政权的不当干预。二是认为法院在民事诉讼过程中应避免对行政行为的合法性进行审查而径行运用民事法律和其他事实作出裁判。三是认为法院在民事诉讼中可以审查具具体行政行为的合法性。理由（1）、具体行政行为在民事诉讼中处于证据地位，法院对于诉讼证据就应当审查其合法性；（2）、民事诉讼中经常发现民事案件涉及到一些具体行政行为因为主体、程序、内容三者之一不合法而导致行为整体不合法现象。对于这类具体行政行为如果不审查其合法性而直接据其处理案件法院就会陷入以法律保护基于违法具行政行为成立的违法民事权利的误区；（3）、民事诉讼证据有三个基本特征，合法性是其中之一，民事诉讼中审查具体行政行为的合法性理论上属于审查诉讼证据内容的合法性而审查诉讼证据内容的合法性符合民事诉讼和证据学理论关于证据的合法性内涵；（4）、现行法律虽无明文规定但若干司法解释已明确指出民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性并否定违法具体行政行为的有效性，如最高人民法院1987年1月给安徽省高级人民法院《关于三代以内旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》中指出当事人隐瞒近亲属关系骗取结婚登记其婚姻登记关系依法不应保护，最高人民法院2001年12月4日作出的《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（一）》第14条规定法院根据当事人的申请依法宣告婚姻登记无效或者撤销婚姻的，应当收缴双方的结婚证书并将生效判决书送达当地婚姻登记管理机关。上述司法解释充分说明法院在审理婚姻登记纠纷案件时可以审查民政部门办理结婚登记行为的合法性并否定违法登记发证的有效性。

    笔者认为，第三种观点较为合理。首先我国是实行一元制司法体制的国家，法院依法独立行使审判权不受行政机关、其他团体和个人的干涉，民事审判权和行政审判权的行使纯属法院内部分工，在这样一种司法体制下，无疑成为我法官在民事诉讼中处理和解决行政附属问题提供了相应的便利与制度支撑。其次在民事诉讼中有条件地处理和解决行政附属问题符合诉讼经济原则。在大陆法系国家由于民事纠纷与行政纠纷的解决分属两套不同的法院系统，因此在民事诉讼中如遇到行政附属问题原则上必须停止诉讼程序的进行待行政附属问题在行政法院获得确定判决后方可依据行政法院的确定判决就本案作出最终裁判，这样来回住复诉讼因同期明显增长，不利于当事人合法权益的及时保护。最后根据司法权优于行政权的原则和权利救济原则在民事诉讼过程中对行政行为进行合法性审查，不但有利于保护行政相对人的合法权益，而且也是公正司法价值的体现，由于现行的行政诉讼法对起诉期限、法院受案范围、主体资格等规定得特别严格，有时法官也很难把握，对行政相对人当然不能过于苛刻，相对人对具体行政行为没有起诉可能基于上述原因通过一并审查可以避免没有起诉具体行政行为而造成民事裁判的“一错再错”或者出现“多米诺”现象。 从纵向看在行政诉讼法颁布施行之前的1982年的民事诉讼法（试行）规定民事诉讼可以对具体行政行为的合法性审查。如果民事诉讼对直接判断案件事实起至关重要作用的超过起诉期限的具体行政行为不能审查将会出现司法真空，影响司法权威性，从现行民事诉讼法来法院可以对案件事实进行全面审查。

    总之笔者认为，在民事诉讼过程中一并附带审查相关的行政行为的合法性问题不但具有理论支撑、法律上的依据而且在司法实践中也是可操作的，它可以及时有效地了断纠纷，化解矛盾，解决争议，更好地保护当事人合法权益，维护社会的稳定。

    民事诉讼过程中一并附带审查相关的行政行为的范围是哪些呢？对于无效行政行为民事审判可以直接宣告无效即民事审判庭可以直接作出无效宣告；对于形式审查行政行为，民事审判可以审查确定其内容的真实性但不得宣告该行政行为违法或者予以撤销；对于实质审查行政行为，应当先中止民事诉讼由相关行政机关或者行政审判庭解决其效力后再恢复民事诉讼。我们通过立法或司法解释来予以明确，另一方面在立法与司法解释没有明确规定的情况下也可允许法官享有一定的自由裁量权，根据当事人的申请原则以及有利于及时彻底解决纠纷和及时保护当事人合法权益的原则加以衡量确定。

    （三）必须分案审理的交织行政纠纷与民事纠纷

    交织的行政纠纷与民事纠纷必须分开处理的情况一般出现在民事诉讼过程中，当民事纠纷的解决取决于某一行政行为自身的合法性时，行政纠纷的解决就成为解决相交织民事纠纷的前提和基础。最常见的情况是，在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事纠纷一方当事人主张事实的证据，而另一方当事人对行政行为的合法性提出异议，该行政行为的合法与否难以确认；或者民事诉讼当事人双方对行政行为的合法性并无异议，但民事审判依赖于该行政行为，而该行政行为是否合法难以辨认。这类案件的特点是：首先，争议发生在平等民事主体之间，案件由民事纠纷引起，而非行政行为引起；其次，具体行政行为的合法性问题处于基础性地位，是民事纠纷解决的前提，具体行政行为合法与否，直接影响当事人民事权利能否得到司法保护；再次，当事人在民事诉讼过程中没有直接请求撤销该具体行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，另一方则以该行政行为违法作为抗辩理由。处理此类交织争议的程序应当区分两种情况：一是在民事诉讼过程中，当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。这种情况下民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序，待行政诉讼生效判决作出之后再恢复民事诉讼程序。二是在民事诉讼过程中，双方当事人虽对具体行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，或者民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难以辨认的行政行为时，这种情况下民事审判庭应当告知当事人首先提起行政诉讼。

    （四）可以分案审理的交织行政纠纷与民事纠纷

    对交织的行政纠纷与民事纠纷是否分案审理还应考虑当事人的选择权。如果某一交织争议符合提起行政附带民事诉讼的条件而当事人不愿提起行政附带民事诉讼，此时民事纠纷就可以与相交织的行政纠纷分案审理，法院不宜依职权直接在行政诉讼中附带审理相交织的民事纠纷。

    人民法院在审理交织的行政纠纷与民事纠纷案件时，发现另一个案件正在由其他法院或本院其他审判庭审理怎么办？如何协调这就提出了一个确定两个诉讼的审理次序问题。目前，对处理这个问题的指导性原则，主要有两种观点：一种观点认为，应当以“先行政、后民事”为一般原则，以“先民事、后行政”为例外。理由是行政行为一经作出，便产生行政法上的效力即具有公定力、确定力和执行力它要求任何机关、组织和个人必须予以尊重，非经法定程序（行政复议或行政诉讼）不得变动。而在民事诉讼中对作为证据存在的具体行政行为的审查具有相当的局限性，只能审查其形式上的合法性，而不能审查其实质内容上的合法性，只有通过行政诉讼才能解决。另一种观点认为，应当以交织的民事纠纷与行政纠纷之间的关系性质而定，也就是说，两个争议中哪一个是基础性的争议，就应当先解决哪个争议。理由是在交织的民事纠纷与行政纠纷之间，并不具有固定的条件结果关系，有时行政纠纷的处理是解决民事纠纷的条件，有时则相反，因此不存在一般与例外的问题。笔者赞同第二种观点。在民事纠纷与行政纠纷之间并不具有固定的条件结果关系有时行政纠纷的处理是解决民事纠纷的条件，有时相反，因此所谓“先行政，后民事”的处理原则不是很严密。第三种观点很好地把握了事物的本质，其提出首先解决基础性争议，而不问该争议是民事纠纷还是行政纠纷。如果对行政纠纷的处理是解决民事纠纷的前提条件，就应当首先解决行政纠纷，然后再处理相交织的民事纠纷。比如，房屋买卖中房屋所有权变更登记行为当事人一方面提起民事诉讼主张房屋买卖合同有效（无效）一方面以房屋权属登记机关不予变更登记（或作出的房屋变更登记违法）为由提起行政诉讼，请求人民法院判决房屋权属登记机关履行房屋变更登记（或撤销房屋变更登记行为）这类案件中由于行政行为合法性审查有赖于民事案件的裁判结果，从法律的严肃性和人民法院裁判一致性出了应当先裁定中止行政诉讼，待民事诉讼终结后再恢复行政诉讼。

    当代社会具有社会经济关系复杂多样化的特点，许多民事经济活动领域存在着行政权力介入和渗透的情形，行政纠纷与民事纠纷相互交织的现象时有发生，现行法律、司法解释对交织的行政纠纷与民事纠纷如何审理无明确地规定，司法实践中的做法也五花八门，导致行政判决与民事判决相互“打架”或是案件久拖不决，导致纠纷的滋生、矛盾的加剧、冲突的升级，产生大量的不稳定因素，不利于和谐社会的构建，由于行政诉讼与民事诉讼本身存在的局限性，单纯依靠任何一种诉讼程序都无法解决相交织的行政纠纷与民事纠纷。本文在理论与实践相结合的基础上，本着具体问题具体分析的原则，提出适用行政附带民事诉讼、民事诉讼一并审查相关行政纠纷、交织的行政纠纷与民事纠纷分案审理三种不同的审理模式，从而实现案结事了的司法效果，促进社会主义和谐社会的构建。

 

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 山东省临沂市罗庄区人民法院   邵照学