从WT0的保障措施争端看GATTl994第19条与《保障措施协定》的关系

    作者：黄文俊、张野  人气：17
    大多数的贸易自由化协定都设置了某种形式的“安全阀(safetyvalve)”，规定如果成员遇到严重困难，可以在一定程度上减轻或者免除它们的义务。
  
　　保障措施(safeguardmeasures)便是wto机制中的安全阀，它可以在特殊情况下保护成员的某种利益，使wto法律规则的原则性和灵活性有机地结合起来。保障措施在wto体制下显示出其必要性。因为wto如缺少了此类放宽约束的“弹性条款”，便无法使不变的法律规则达到调整纷繁复杂而又十分敏感的国际贸易的目的。所以只有规定必要的例外(即保障措施)，才能使各成员在接受自由贸易政策的同时，做出关税减让及市场准入。
  
　　根据wto保障措施委员会2000年年度报告披露的信息，自1995年1月1日wto成立起至报告发布之日止，wto成员方共发起保障措施调查50起，其中有20起实施了保障措施(见表1)。
  
　　
表1保障措施年度数量表
年度调查数量实施数量年度调查数量实施数量
1995年2起0起1998年11起4起
1996年5起1起1999年14起6起
1997年3起3起2000年15起6起
　　(资料来源：http：//www.wto.org)
  
　　从表1可以看出，wto成员实施和采取保障措施的数量基本上呈逐年上升趋势，特别是自1998年以来数量升幅较大。与此相对应的是，各成员针对保障措施向wto争端解决机构(dsb)提起的争端纠纷也呈逐年上升趋势(见表2)。
  
　　
表2wto保障措施争端基本情况
序号案件号申诉方被诉方申诉时间争端涉及的协定条款
1wt/ds78哥伦比亚美国1997.4.28sg2、4、5、9、12，gatt2、11、13
2wt/ds98欧共体韩国1997.8.12sg2、4、5、12，gatt19
3wt/ds121欧共体阿根廷1998.4.3sg2、4、5、6、12，gatt19
4wt/ds123印尼阿根廷1998.4.23sg2、4、5、6、12，gatt19
5wt/ds159捷克匈牙利1999.1.21sg2，gatt1、19
6wt/ds164美国阿根廷1999.3.1sg5、7、12
7wt/ds166欧共体美国1999.3.17sg2、4、5、12，gatt1、19，aa4
8wt/ds177新西兰美国1999.7.16sg2、4、5、11、12，gatt1、19
9wt/ds178澳大利亚美国1999.7.23sg2、4、5、11、12，gatt1、13、19
10wt/ds202韩国美国2000.6.13sg2、3、4、5、11、12，gatt1、13、19
11wt/ds207阿根廷智利2000.10.12sg2、3、4、5、6、12，gatt2、19，aa4
12wt/ds214欧盟美国2000.12.7sg2、3、4、5、8、12，gatt1
13wt/ds/220危地马拉智利2001.1.10sg2、3、4、5、6、8、12，gatt2、19，aa4
14wt/ds/223美国欧盟2001.1.30sg8，gatt2、19
15wt/ds/226阿根廷智利2001.2.22sg2、4、6、12，gatt19
16wt/ds/228哥伦比亚智利2001.3.22sg2、3、4、5、7、9、12，gatt19
17wt/ds/230哥伦比亚智利2001.4.23sg2、3、4、5、7、9、12，gatt2、19、28
18wt/ds/235波兰斯洛伐克2001.7.17sg3、4、5、7.12
19wt/ds/238智利阿根廷2001.9.24sg2、4、5、12，gatt19
  
  
　　(资料来源：//www.wto.org)
  
　　从表2可以看出：1)从1995年1月1日wto协定生效直至1997年4月27日，没有一起与保障措施有关的争端，而在此期间争端解决机构(dsb)共受理了77起案件；2)1997年、1998年每年分别仅有两起案件提交到dsb，从1999年起数量显著增加，特别是2001年，截止到目前本年共有20起案件，而与保障措施有关的就有7起，占35％(具体比例见表3)。
  
　　
表3保障措施争端所占的比例
年度与保障措施有关的争端年度数量比例(%)
19950250
19960390
19972474.3
19982444.5
199953016.7
20003348.8
2001(截止10月31日)72035
总计19239平均7.9
  
　　从争端所涉及的条款来看，主要集中在《保障措施协定》第2、3、4、5、12条及gatt第19条上。特别是对gatt第19条第1款与《保障措施协定》关系的理解上，争端各方差异巨大。而之所以产生这种差异，是因为一方面《保障措施协定》在其第2条(条件)第2款中细化了gatt第19条第1款(a)项对采取保障措施条件的规定，另一方面gatt第19条第1款(a)中的文字“如因未预见的发展和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响”却未写入《保障措施协定》中。对于如何理解这个问题争端各方看法不一。
  
　　归纳争端各方的争议，焦点主要集中于三个问题，即1)gatt第19条与《保障措施协定》两者之间是否存在冲突，后者是否具有更高效力；2)如果不存在冲突，则gatt第19条是否额外增加了适用保障措施时调查机关的义务；3)如果额外增加了义务，那么是否也是应当满足的条件。
  
　　根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(以下简称wto协定)第2条(范围)第2款的规定，附件1中的协定或相关法律文件为wto协定的组成部分，并且对所有成员具有约束力。因此在争端解决中，专家组和上诉机构”均认为wto协定是一项“单一的承诺”，wto的所有义务都是叠加的，成员必须同时遵守所有义务，除非有明显的冲突。gatt作为多边货物贸易协定的一部分已纳入wto协定的附件1a，《保障措施协定》也是该附件1a所包括的13个协定之一。也就是说，gatt和《保障措施协定》一起都是附件1a所包含的货物贸易多边协定，都是wto协定不可分割的组成部分，都约束所有成员，因此gatt第19条和《保障措施协定》作为该协定的一部分同时生效。它们平等适用并平等约束所有成员，并且这些规定涉及同一事项，即成员的保障措施的适用。所以，gatt第19条与《保障措施协定》之间并无冲突。
  
　　但是，对于gatt第19条是否额外增加了适用保障措施时的义务，则不仅争端各方的意见相左，而且dsb的专家组和上诉机构也曾经得出过不同的结论。造成这种结果的原因是由于专家组和上诉机构采用了不同的条约解释方法。
  
　　对条约的解释是一个关系重大的问题。不同的解释引起的后果不但大相径庭(正如本文提到的wt／ds98和wt／dsl21两个案例)；甚至会构成对法律规则的极大扭曲和混乱。对于wto协定有关条约的解释方法规定在附件2《关于争端解决规则与程序的谅解》(即dsu)第3条(总则)第2款中。该款规定：
  
　　3．2wto争端解决体制在为多边贸易体制提供可靠性和可预测性方面是一个重要因素。各成员认识到该体制适于保护各成员在适用协定项下的权利和义务，及依照解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定。dsb的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务。
  
　　该条款的规定对我们正确理解wt0协定的法律性质，判断专家组、上诉机构报告中对条文解释是否恰当或准确，提供了明确的标准。“依照解释国际公法的惯例”其实就是指1969年维也纳《条约法公约》第31、32条所表述的规则”，该公约是对条约方面国际法的习惯规则的编纂。第31、32条规定如下：
  
　　第31条解释的通则
  
　　1、条约应依其用语按其上下文并参照条约目的及宗旨所具有的通常意义，善意解释之。
  
　　2、就解释条约而言，上下文除指连同序言及附件在内之约文外，应包括：(1)全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定；(2)一个以上当事国因缔结条约所订并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书。
  
　　3、应与上下文一并考虑者尚有：(1)当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用之任何协定；(2)嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例；(3)适用于当事国间关系之任何有关国际法规则。
  
　　4、倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其具有特殊意义。
  
　　第32条解释的补充资料
  
　　为证实由适用第31条所得之意义起见，或遇依第31条作解释而(1)意义仍属不明或难解；或(2)所获结果显属荒谬或不合理时，为确定其意义起见，得使用解释之补充资料，包括条约之准备工作及缔约之情况在内。
  
　　但是在国际法不少领域的司法实践中，都曾发生过过多地(或首先地)看中用立法历史的资料(即第32条的规定)论证指导立法的意义等情况。在wt／ds98和wt／dsl21两个案件中，就碰上了这种情况。对申诉方欧共体引用gatt第19条作为论据，两个专家组均按立法历史认定为不妥。专家组指出，在当时乌拉圭回合谈判签定《保障措施协定》时，如果各成员希望明确“未预见的发展(unforeseendevelopment)”的含义，那么完全可以在《保障措施协定》中作详细规定，而不可能将其完全删去。从《保障措施协定》的前言来看，谈判者要制定的协定包含保障措施实施的各个方面，他们是有意删去了“未预见的发展”这一条件的。专家组据此认为，在wto协定生效以后，保障措施调查和实施的保障措施只要符合《保障措施协定》的规定，也就满足了gattl第19条的要求。
  
　　dsb的上诉机构恰恰正是“依照解释国际公法的惯例”作标准，纠正了专家组报告中的这个法律错误，认为根据wto协定第2条(范围)第2款的规定，条约的解释者必须以给予所有条款意义的方式统一地理解条约的所有适用条款。
  
　　gatt第19条和《保障措施协定》在wto协定内的关系的准确性质，规定在《保障措施协定》第1条(总则)和第11条(某些措施的禁止和取消)第1款(a)项中。第1条和第11条第1款(a)项规定如下：
  
　　1本协定为实施保障措施制定规则，此类措施应理解为gattl994第19条所规定的措施。
  
　　11.1(a)一成员不得对某些产品的进口采取或寻求gattl994第19条列出的任何紧急行动，除非此类行动符合依照本协定实施的该条的规定。
  
　　第1条或第11条第1款(a)项的语言，都没有表明乌拉圭回合的谈判者旨在以《保障措施协定》替代gatt第19条，从而使这些规定不再适用。《保障措施协定》第1条指出，《保障措施协定》的目的是建立gatt第19条规定的保障措施的适用规则。这表明gatt第19条继续具有全部的效力，并在事实上建立了适用保障措施的某种前提条件。《保障措施协定》第11条第1款(a)项中“除非此类活动符合依照本协定实施的gatt第19条的规定”的通常含义，很明确是指任何保障措施都必须与gatt第19条的规定及《保障措施协定》的规定相符。这些规定都没有说在wto协定生效后采取的任何保障措施只需符合《保障措施协定》的规定。而且因为wto协定是一项“单一的承诺”，wto的所有义务都是叠加的且成员必须同时遵守所有义务，所以wto协定生效后实施的任何保障措施(《农产品协定》第5条和《纺织品协定》第6条的保障措施除外)都必须同时符合《保障措施协定》的规定和gatt第19条的规定，即采取保障措施的调查机关有义务累积适用《保障措施协定》和gatt第19条。
  
　　由于gatt第19条第1款(a)项的第2子句(即“anyproductisbeingimportedintotheterritoryofthatmemberinsuchincreasedquantitiesandundersuchconditionsastocauseorthreatenseriousinjurytodomesticproducersinthatterritoryoflikeordirectlycompetitiveproducts”)中所规定的条件已写入《保障措施协定》第2条(条件)第1款”中，所以在《保障措施协定》之外增加的义务就是gatt第19条第1款(a)项的第1子句(即“asaresultofunforeseendevelopmentsandoftheeffectoftheobligationsincurredbyamemberunderthisagreement，includingtariffconcessions”)中所描述的情形。那么，这一义务是否也是采取保障措施应满足的条件呢?为了解决这个问题，应对gatt第19条第1款(a)项这个句子从语法上作出分析。
  
　　gatt第19条第1款(a)项是一个条件状语从句，第2子句是这一句子的从句，即所规定的条件；第1子句描述的情形与第2子句规定的条件存在语法和逻辑上的联系。因此，第1子句应与第2子句一致适用本句的主句，也就是说是必须被证明的事实情形(mustbedemonstratedasamatteroffact)。但是，从语法和逻辑上来讲，第1子句并没有在第2子句规定的条件之外建立新的独立条件(即适用保障措施的条件)，即第1子句中的“未预见的发展(unforeseendevelopments)”和“负担义务的影响(theeffectoftheobligations)”只是一成员根据《保障措施协定》和gatt第19条采取保障措施时必须被证明的前提。《保障措施协定》第3条(调查)第1款规定：
  
　　3．1一成员只有在其主管机关根据以往制定的程序进行调查、并按gattl994第10条进行公开后，方可实施保障措施。……土管机关应公布一份报告，列出其对所有有关事实问题和法律问题的调查结果和理由充分的结论。
  
　　根据这一条款的规定，调查机关实施保障措施所公布的报告中就必须包括对gatt第19条第1款(a)项的第1子句中所规定的“未预见的发展”和“负担义务的影响”的调查结果或理由充分的结论。否则，采取保障措施的法律基础便存在瑕疵(thelegalbasisforthemeasureisflawed)，即不符合《保障措施协定》和gatt第19条的规定。
  
　　dsb的上诉机构对gatt第19条与《保障措施协定》关系的认定，对于我国按照wto协定的有关规定进行保障措施调查乃至实施保障措施显然具有十分重要的借鉴意义。而且在其他成员采取保障措施时，也为我国判断该成员的行为是否符合wto协定的有关规定增加了一个认定标准。