民事执行权的分权行使及制约

发布日期：2004-08-13 文章来源：互联网

　　民事执行权是指人民法院的执行机构为实现当事人的债权，运用国家强制力，强制债务人履行生效法律文书确定的义务的权力。其具有司法权和行政权双重属性，是一种相对独立的国家公权力。近代以来的分权理论认为，没有监督制约的国家权力必然导致腐败；建立分权的体制，权力之间相互制衡，是最有效的监督制约方式。因此，对执行权进行合理配置，将传统的执行权分解为实施权和裁判权并分权行使，目的是建立一个监督制约机制，防止执行权的滥用，最终实现执行的公正和效率。这也是执行权运行机制改革所追求的目标。本文试从这方面作些探讨。

　　一、执行权分权行使的理论基础-民事执行权的性质理论

　　对民事执行权的性质的理论观点主要集中在以下两个方面：一是民事执行权的主体属性学说；二是民事执行权的国家分权?实质上是国家机构之间的分工?属性理论。

　　（一）民事执行权的主体属性学说。此说有三种观点：

　　债权人说认为，债权人为民事执行之主体。惟因国家禁止自力救济，债权人自己不能而委由执行机构而为之。

　　国家说认为，国家为民事执行权之主体。此项权力为国家统治权之一部分，债权人不得行使，仅得请求国家对债务人实施强制执行。

　　折衷说认为，民事执行权之主体虽为国家，但国家将其让与债权人行使，而债权人复委由执行机构行使。

　　目前通说是国家说。民事执行权是国家权力的组成部分，国家强制执行机关依法享有强制权，代表国家进行强制执行活动。民事执行权的主体只能是国家，债权人享有的只是强制执行请求权。而作为国家权力，应建立分权行使的机制，权力之间互相监督与制约，以免权力被滥用，这已成为共识。

　　（二）民事执行权的国家分权?分工?属性学说。此说主要有三种观点：

　　第一种观点认为，民事执行权是行政权，执行和审判是两种不同性质的工作，执行工作从性质上讲是行政活动，属于司法裁判过程审结后进行的一种特殊的行政活动。

　　第二种观点认为，民事执行权是司法权，民事执行权由法院行使，法院是国家审判机关，民事执行权是国家赋予法院的审判权的组成部分。因此，民事执行权从性质上讲是司法权。

　　第三种观点认为，民事执行权在国家分权?分工?属性上具有司法权和行政权的双重性。在执行工作中，司法权和行政权的有机结合构成了复合的独立的完整的民事执行权。

　　第三种观点已成为主流观点。民事执行权含有司法权和行政权两方面的内容，一般来说，在执行程序中存在两种不同性质的行为，一是单纯的执行行为，其所对应的是强制执行中的实施权；二是执行救济行为，其所对应的是强制执行中的裁判权。民事执行权具有司法权和行政权双重属性的理论，为执行分权提供了理论基础。

　　二、传统民事执行权配置的主要缺陷

　　1.权力过度集中。传统的执行权运行模式的客观状态是：执行员集执行实施权和执行裁决权于一体。执行权过度集中带来的直接不良后果是：（1）执行决策失误。人对客观事物的认知是有限的，执行权由执行员一人垄断行使，当其对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。

　　2.缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。

　　3.执行机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。执行权的配置必然要涉及执行机构的设置问题，因为分权后必须由不同的机构来行使权力，而传统的执行机构在设置上存在没有专门的机构行使执行救济行为及监督行为的问题。执行中出现失误并不可怕，即使在依法执行的情况下，也不可避免的发生一方当事人对执行措施、执行方法等提出异议的情况。在此情况下，如何在实体上和程序上保障执行中的当事人依照一定程序提出异议，应成为执行立法中必须要解决的问题。相应地，在执行机构的设置上也应服从这一标准。

　　三、民事执行权的合理配置-实施权与裁决权的分权行使与制约

　　基于民事执行权具有司法权和行政权双重属性的理论，各地法院都认为应在执行机构内部将执行权分权行使，相互制约。但是在对执行权权能的划分上，却有着多种不同的分法。有的法院将执行权能划分为裁决权、实施权、命令权三种；有的法院将其分为命令权、异议审查权?裁决权?、实施权和执行监督权四种；也有的将其分为裁决权和实施权两种。笔者认为，执行权的三分法或四分法，没有正确反映执行权内容的本质，而且执行权三分法或四分法的划分，必将导致执行机构内部设置的混乱，浪费执行资源，降低执行效率。执行权按照其性质应分为执行实施权和执行裁决权两种，将执行监督权归入执行裁决权，这样才能与执行机构所实施的单纯执行行为和执行救济行为?裁决行为?相对应，才能符合执行权所具有的司法权和行政权的双重属性。执行实施权与执行裁决权应实行分离，由不同机构、不同人员分别行使。从两者的关系来看。执行裁决权需要执行实施权去落实，执行实施权则以执行裁判权的行使为前提，对执行实施权行使中产生的争议，由执行裁判权去解决，实现了权力的分工和制约。执行中的争议大多数是发生在实施强制措施之后，在当事人或利害关系人对执行强制措施提出异议时，行使裁判权的人独立于实施强制措施的人，使裁决权具有独立性，更能实现对实施权的监督和制约。

　　1.执行实施权主要包括以下内容：

　　（1）调查权。调查权是实施强制执行的一项重要权力，是保障执行实施主动的重要条件。执行程序中的调查权包括，依申请执行人提供的财产线索，查证被执行人的财产状况；责令被执行人据实报告财产状况和履行能力；必要时依职权向有关人员和单位调查被执行人的财产状况。执行人员在进行调查和调查遇阻时，有权采取必要的强制措施排除妨害。

　　（2）实施强制措施权。执行人员经调查发现被执行人有可供执行的财产时，可根据金钱、动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨、提取收入等强制执行措施。对行为请求权的执行应及时制发替代履行命令或责令被执行人禁止为一定行为、容忍他人的行为。

　　（3）执行财产处分权。对已经实施查封、扣押、冻结等强制执行措施的财产，行使实施权的执行人员可根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖、以物抵债等处分性措施。

　　（4）其他执行行为实施权。执行程序中的其他执行实施行为还包括：执行财产变现后，价款的发放；执行款项的收取与支付；参与执行中分配方案的制定与财产的分配；送达执行中的各种法律文书；对执行案件提出执行中止、执行终结的建议，等等。

　　2.执行裁决权主要包括以下内容：

　　（1）审查权。从执行流程来看，现在执行案件大多数由立案庭负责立案后转执行机构办理。执行机构接到转来的案件后，首先要对执行依据进行审查，其主要内容包括：提起执行的手续是否完备，执行法院对申请执行的案件有无管辖权，申请执行的法律文书是否符合条件?是否已生效和有确定的债权及是否已偿还或已部分偿还?，执行当事人是否合格，申请执行是否超过了法律规定的期限，执行依据是否属于分期履行的，当事人之间是否已经达成和解协议等。经审查确定申请执行的权力确实存在，作出执行裁定，开始对债务人的执行。

　　（2）执行异议裁决权。执行中的异议包括程序上的异议和实体上的异议。执行当事人和利害关系人有权对执行人员怠于执行和违法或不当执行行为提出异议，要求执行人员为一定行为或撤销、纠正一定的执行行为；债务人在有消灭和妨碍债权人请求的事由发生时，有权提出异议，要求排除执行依据的执行力；第三人?案外人?就执行标的物主张所有权等权利时，有权提出异议，要求排除对该标的物的执行。这些都是在执行过程中产生的异议，可在执行程序中裁决。

　　（3）参与分配裁决权。参与分配中需裁决的事项主要有二：一是对执行标的物享有法定优先权、法定抵押权和担保物权的他债权人申请参加分配，是否准许的决定；二是执行债权人、他债权人或债务人对分配有不同意见时进行裁决。

　　（4）复议决定权。按民事诉讼法第105条之规定，当事人或负有协助执行义务的单位对执行法院作出的拘留、罚款决定不服的，可以向上一级法院申请复议，上级法院执行机构收到复议申请后5日内应作出决定，并通知执行法院和当事人。为充分保障有关当事人的权利，许多法院在有关规定及流程管理中还增加了对执行裁决不服的复议程序。

　　（5）其他重大事项裁决权。执行程序中的其他重大事项还包括：被执行主体的变更和追加；执行担保的审查和接受；公证债权文书和仲裁裁决的不予执行；决定暂缓执行等。

　　（6）执行复查权及纠错权。目前因执行救济制度不健全，当事人或利害关系人的权利在执行中受到侵害时，更多的是向本院院长或上级法院，以及向人大、检察院提出执行申诉，申请救济。对这类申诉，应有专门的机构、专门人员进行复查，如发现错误，依照法定程序进行纠错。这些也应属于执行裁决权的范畴。

　　四、目前我省法院民事执行权分权行使的模式及评价

　　全国大多数法院对执行权分权行使所采用的模式是本级法院分权行使的模式。即在法院内部的不同的机构之间或执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间实行分权行使，以实现权力的相互监督和制约。我省法院普遍采取的模式是执行局机构内部的监督，即将执行庭改为执行局，在执行局下设两个相对独立的执行机构，分别行使执行实施权和执行裁判权。目前因执行机构的设置仍没有定论，加之人员编制的局限性，我省大多数法院只有一个执行机构，因此一般是设置两个组或两个合议庭，对执行权分权行使。有的法院因执行机构人手不足，于是将案外人异议、被执行主体的追加和变更等执行裁决权交由审判监督庭来行使。

　　笔者认为，将执行庭改为执行局后，在执行局内部确实存在一个监督机制，即执行裁判权与执行实施权之间的相互监督。但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。从监督的理论来看，自我监督是最乏力、最不可靠的监督。从实践中看，因监督主体地位不独立，不少群众对这种监督是抱有怀疑的态度的，认为是“暗箱操作”、“官官相护”、“互相包庇”，加剧了对执行工作的不满。

　　笔者建议，设立独立的执行裁判监督庭，行使执行裁决权和监督权，与执行局不再是隶属关系，不受其领导，与法院其他业务庭室是平行机构。当然这涉及到机构设置等复杂的问题，近期恐怕不好解决。而从我省法院将执行权分权运行的几种模式看，将执行裁决权交由审判监督庭来行使这种模式更能体现公正。

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