当前经济形势下劳动者权益保障的法制缺失与修正

　　受当前国内外经济环境不利影响，我国一些企业出现经营困难，甚至倒闭破产，职工权益得不到有效，在一些地区频繁发生职工群体性事件，甚至出现劳工与警察的暴力冲突，我国劳动者权益保障的法制缺失问题凸显。

　　一、失业保险制度功能缺失

　　失业保险制度的主要功能是保障失业人员在失业期间的基本生活，促进其就业。在失业人数集中、上升时期，失业保险制度理应发挥重要作用，所谓养兵千日，用兵一时。遗憾的是，当前经济下滑、企业倒闭增多、失业人数迅速上升的形势下，失业保险制度缺并没有发挥出预想中的作用。我们看到珠三角地区大量企业倒闭，失业的主要是农民工，但其基本生活并不能得到应有的社会保障，在帮助其重新就业方面更未见到很好作用。当前一些企业倒闭导致职工过激群体事件频发，与失业保险制度的缺失不无关系。失业保险制度未能充分发挥作用的主要原因：其一，国家和省的失业保险法规实行缴费和待遇相挂钩制度，大部分农民工因未参加社会保险而无法享受失业保险基金提供的待遇。按照失业保险法规的规定，必须至少缴纳保费一年才能获得申请失业保险金的资格。广东的失业保险条例虽规定企业应承担两倍赔偿金，但因企业无力支付或者故意拖延，该规定此时无异于画饼充饥。其二，国家和省的失业保险法规对农民工实行差别待遇。农民工即使参加失业保险，也只能得到一次性的生活补助，标准与非农民工比较相差最大将近5倍，还不能享受医疗补助、职业培训和职业介绍补贴。国家对农民工实行个人不缴费、低待遇的原则，主要可能是考虑到农民工工资低而尚有土地保障。其实这一思路严重不符合我国农村实际。因为大部分农民工实际是无地可耕的富余劳动力，政府亦鼓励这些农民转移就业；而且农民工失业的并不马上返回务农，大多数需要重新就业。其三，国家和省的失业保险法规对失业保险缴费费率和基金开支缺乏灵活性。国务院失业保险条例严格限定缴费费率和支出项目范围，地方统筹区即使结余巨额基金，也无权自主调整。如当前珠三角地区，失业人员较大幅度上升，基金结余丰富，但无权降低费率以减轻企业负担，无权对参保农民工提供职业培训和职业介绍补贴。其四，不参加失业保险的法律责任过轻，农民工不参加失业保险的情况普遍。《劳动保障监察条例》虽规定可对用人单位按照漏报职工人数和缴费基数的金额一至三倍进行处罚，但是由于该规定不明确，而且计算起来过于复杂，该条规定实际很少被执行。此外，当前的失业保险制度对日益增多的失业大学生缺乏有效帮助。

　　建议：及时修订国家和省的失业保险条例，改革主要内容：一是取消农民工和非农民工的歧视性差别待遇。职工不分户籍，有权享受统一待遇。二是大幅度提高不依法参加失业保险的法律责任。三是允许省级劳动保障部门和统筹区结合实际情况自主调整费率和基金支出项目，改国家统一审批为备案制度。理由是，失业保险基金属于统筹区全体参保职工共有，根据权责对应原则，费率和基金支出项目调整权应属于该统筹区和有调剂责任的省级政府。在未能修改法规前，国务院可通过概括授权的方式，允许广东自主调整。

　　二、养老保险费率调整规则缺失

　　社会保险政策调整是市场经济国家宏观调控经济的重要手段之一。《广东省社会养老保险条例》规定了费率调整程序，但对何种情况下应当调整单位缴费费率没有任何规定。调整费率是只考虑基金收支平衡，还是考虑经济发展状况和企业负担，法规并不明确。当前经济形势下是否应当降低养老保险费率，处于无法可依状态。由于养老保险费率相对于其他社会保险，比例最高，对企业负担最大。当前一些地方政府基于给企业减负的目的，默许企业不全员参加养老保险，有点地方不充分测算基金的承受能力降低养老保险费率，这一做法应引起关注。总体上看，我省养老保险基金尚处于保障能力十分薄弱的阶段，历史欠债一直没得到完全填补，不少地区作实个人账户尚且艰难，如果再降低费率，明显不利于基金收支平衡；而允许部分职工不参加养老保险不但侵害了职工权益也不利于基金的积累。

　　从法律性质看，养老保险基金属于全体参保人共有财产，不是政府公共财产，不应用于发展经济的政府公共财政支出。扶持企业渡过“经济寒冬”是政府的责任，减轻企业养老保险费负担所需费用理应由公共财政承担。确需降低养老保险费率的，应由公共财政同步补贴。目前国家和省，投入巨额资金刺激经济，完全有能力实行社会保险补贴，保障经济和养老保险基金的稳健运行。

　　建议：立法增加规定养老保险费率调整的条件，要求有关部门应向社会公开养老保险基金收支情况，明确基金结余或者赤字到何种程度才调整费率。费率调整可考虑两个因素：基金的支付能力和企业的承受能力，两者出现矛盾的，应当通过财政补贴进行协调。

　　三、工资支付保障制度缺失

　　当前因企业倒闭引发的群体性事件，主要是由于职工工资被大量拖欠。在当前的法制体系下，任何一个老板欠薪后，都可以潇洒地一走了之，无须承担任何不利后果，没有任何的惩罚制约措施。“企业欠薪，政府买单”似乎成了合理的规则。如果政府不及时垫付工资，职工通常会采取堵塞交通要道、围堵政府等方式向政府施压，政府基于社会稳定压力通常都会“就范”。这一现象曝露出工资支付保障法制的严重缺失，体现在三个方面：

　　一是欠薪没有惩罚性法律责任。按照《劳动合同法》的规定，用人单位拖欠工资的，只有经责令改正逾期未改正的，才承担50%以上100%以下的赔偿金，与《劳动法》的相关规定相比，明显降低了拖欠工资的法律责任，也就是说工资不欠白不欠，顶多被要求支付时补发工资就不用再承担任何责任。

　　二是政府垫付工资无法可依。工资是职工生活、生存得以维系的根源，必须得到及时的保障。当前不少企业倒闭，失去偿还工资的能力，急需有一笔应急的资金垫付职工工资。但是目前国家立法尚未建立工资垫付制度，不管情况如何紧急，被欠薪的职工只能按照冗长的法律程序追讨欠薪。由此看来，当期倒闭企业职工采取过激手段向政府要求垫薪，确属无奈之举。在垫付工资方面，广东省有了一定的突破，《广东省工资支付条例》第三十一条规定：“租用场地、厂房的用人单位的经营者拖欠工资逃匿的，当地政府和有关部门应当采取有效措施，及时组织相关单位和人员处理垫付临时生活费及追偿等事宜”。这虽然解决了一定问题，但是规定的垫付责任方含糊不清，而且适用范围狭窄，刚性不够，发挥的作用十分有限，特别是在时下企业倒闭无力支付欠薪的情况多发的其情况下，更显得杯水车薪了。一些地方政府为缓和社会矛盾，由政府垫付欠薪，但是垫付资金的来源、垫付条件、垫付程序、垫付之后如何的追偿等问题基本上是无章可循。

　　三是欠薪案件处理法律程序不完善。按照现行规定，职工被欠薪，依法可向劳动保障行政部门投诉，也可以申请调解、劳动仲裁和诉讼。由于缺乏配套手段措施，这两个法律救济渠道十分不通畅。如劳动监察程序，紧急情况不能采取财产保全措施，经营者欠薪后转移财产十分普遍；由于举证规则缺失，在工资台帐不全、拖欠工资数额不清的情况，劳动监察机构无法认定事实时陷入困境；进即使作出行政处理决定，由于经营者欠薪逃匿，公告送达法律文书需要60天，申请强制执行的，缺乏先予执行的规定，需要等待三个月的起诉期，行政处理决定无法快速执行。即使进入仲裁程序，由于经营者逃匿，公告送达仲裁文书缺乏特别规定，也难以快速结案。法定救济程序的低效，是导致职工非理性维权的关键原因。

　　建议：一是建立欠薪保障制度，由政府建立欠薪保障基金，明确垫付的条件、对象、程序、标准和追偿等问题。二是修订刑法，设立恶意欠薪罪。三是修订完善劳动保障监察、劳动仲裁法规，明确在发生欠薪案件后，紧急情况下法院采取财产保全措施的责任和先予执行的责任；缩短紧急案件的法律文书公告期，提高处理效率等等。

　　法律以调整社会关系为目标，当法律不能适应新的社会关系时，就需要变更原有的法律内容或者出台新的法律以适应新的社会关系。也正是这种切时调整，才使法律得以保持旺盛的生命力，使社会秩序、公正和规范得以实现。当前国际金融危机仍在扩散和蔓延，对中国经济的负面影响更加明显，中国经济社会发展面临着严峻的考验。如何适应社会经济形势发展变化，及时调整完善劳动保障立法，充分保护劳动者权益，对落实科学发展观，改善民生，促进社会和谐，是迫切而重要的工作。

　　【作者简介】

　　蔡吉恒，广东省劳动和社会保障厅任职。

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