李某诉东营市规划局建设用地规划行政许可纠纷

【案情摘要】 原告：李某；被告：东营市规划局；第三人：东营市某公司

原告李某于1996年6月取得了涉案许可用地范围内的部分国有土地使用有权证，依法享有对部分土地的使用权。2008年4月，第三人东营市某公司根据东营市发展和改革委员会《关于东营河（庐山路-东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》文件向被告东营市规划局提出办理东营河（庐山路-东一路段）综合治理工程建设用地申请。被告在审核后，认为第三人申报材料符合要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，为第三人核发了建设用地规划许可证。但原告李某认为被告为第三人核发建设用地规划许可证的具体行政行为侵犯了其原有的土地使用权，于是向山东省建设厅申请行政复议。山东省建设厅作出维持行政复议决定书。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的建设用地规划许可证的具体行政行为。

【裁判】

法院一审以程序违法为由判决撤销被告作出的行政许可具体行政行为。

【法理分析】

本案属于土地使用权人不服规划局作出的建设用地规划行政许可行为而提起的行政诉讼。故在分析本案时，需要从以下几个层次梳理线索。

第一个层次，原告李某是不是本案的适格原告。

《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：与具体行政行为有法律上有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼。本案中，分析原告李某是不是适格原告的关键点在于，规划局作出的给东营市某公司核发建设用地规划许可证的行为是不是与李某有直接的法律上的利害关系，李某于1996年6月取得了国有土地使用权证，对涉案部分土地依法享有使用权，被告核发的建设用地规划许可证，与其有法律上的利害关系。原告认为被告为第三人核发建设用地规划许可证的行为侵犯了其合法权益，向法院提起诉讼符合法律规定。因此，李某具备本案原告的诉讼主体资格，是本案的适格原告。

第二个层次，东营市规划局作出的给东营市某公司核发建设用地规划许可证的行为是否合法有效。

《行政许可法》第36条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第47条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。从上述法律规定可以看出：行政许可事项“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，行政许可机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。东营区人民政府于1996年6月为原告颁发了国有土地使用权证，该土地使用权证确认原告依法享有使用权的土地在被告核发的建设用地规划许可证确定的土地范围内，即李某是规划局给东营市某公司核发建设用地规划许可证这一行政许可行为的利害关系人，规划局应当告知这一事实并告知其享有要求听证的权利，而本案中，东营市规划局在审查等三人提供的材料符合要求后，就直接核发许可证的行政许可行为，并未履行告知义务，程序本身是违法的。

第三个层次，针对原告的诉讼请求，法院如何判决。

从以上的分析可以看出，被告东营市规划局在作出此项行政许可行为时，程序违法。《行政诉讼法》第54条第2款规定：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……违反法定程序的……。  综上，被告为第三人核发建设用地规划许可证直接涉及到了原告的土地使用权。被告在为第三人核发建设用地规划许可证的行政程序中，未告知本案原告，也未举行听证，违反了上述法律规定，所以法院据此，以程序违法为由判决撤销被告作出的行政许可具体行政行为，这是符合法律规定的。

当然，从案件的事实我们也可以看到，第三人东营市某公司在向被告东营市规划局申请建设用地规划许可证时，没有提供有效的项目立项文件，且建设用地规划许可证申报表不具有真实性，被告为第三人核发建设用地规划许可证的具体行政行为，主要事实证据不足，从这个角度来认定，被告作出的核发建设用地规划许可证的行政许可行为也是违反法律规定的。

【法律风险提示及防范】

本案中的事实在告诉人们，中国二十多年的法治进程虽然取得了明显的进步，但是，现实生活中仍然有很多不尽如人意的地方，行政机关不依法行政就是其中一个非常严重的问题，而这起诉讼无疑给行政机关再次敲响了警钟，他们需要做出改进：

1．必须以提高认识为前提，牢固树立依法行政的观念。切实保障行政行为的合法性和严肃性，从而杜绝以权压法，徇私枉法行为的发生。

2. 必须以提高干部法律意识为重点，深入持久地开展法制宣传教育。重点的学习《行政法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》以及与市场经济和加入世贸之后有关的法律法规，以提高法律素质，增强法制观念。

3. 必须以提高执法人员素质为关键，全面强化行政执法队伍建设。对于违法者，不管是什么单位，什么人，都要依法严处，决不姑息迁就。

4．必须以深化监督机制为突破口，促进依法行政工作更加公正、公开、透明。包括建立健全行政执法机关内部监督机制，建立健全和完善社会监督体系，自觉接受人民群众的监督等。

总之，依法行政是依法治理工作的具体化，是民主和法制建设的需要，是社会文明的标志，也是历史发展的必然选择，必须持之以恒的加以推进。唯有如此，才能最大限度地保护普通公众的利益，同时维护行政机关执法的正当性和权威性。

【相关法律法规集成】

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第2条    公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第54条　 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　⒈主要证据不足的；　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　⒉适用法律、法规错误的；　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　⒊违反法定程序的；　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　⒋超越职权的；　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　⒌滥用职权的。

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

2．《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第12条   与具体行政行为有法律上有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼。