具体行政行为的诉前强制执行探析

  具体行政行为的诉前强制执行，是指行政机关于法定起诉期限届满前，在公民、法人或其他组织未按具体行政行为确定的期限履行义务且尚未提起诉讼时，依法强制执行或者申请人民法院强制执行具体行政行为的活动。其中，行政机关依法强制执行的活动，属于行政强制执行法研究的范畴，本文姑且不论。就行政机关申请人民法院强制执行而言，其特征表现为：一是这类案件未经诉讼程序而直接进入执行程序，具有非诉行政执行案件的共性；二是这类案件在行政机关申请执行时法定起诉期限尚未届满，这是区别于一般非诉行政执行案件的个性。基于这类案件的个性特征，人民法院应否立案受理，理论界和司法界仁者见仁，智者见智，争论异常激烈。争议的焦点是不停止执行原则的利弊、存废和是否引入执行诉讼等问题。然而，法官的上司是法律，所以，笔者仅从法律依据和法律适用方面，分析此类案件人民法院应否立案受理。

    一、应当立案受理的依据

    １．《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”

    ２．《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”

    二、应当裁定不予受理的依据

    １．《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”

    ２．《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定：“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”

    ３．最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称解释）第８８条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起１８０日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”

    三、法律适用探析

    依据行政处罚法第五十一条和城市房屋拆迁管理条例第十七条的规定，只要行政管理相对人在具体行政行为确定的期限内未履行义务，不论是否已逾法定起诉期限，行政机关都可以申请人民法院强制执行具体行政行为。而依据行政诉讼法第六十六条、行政复议法第三十三条和解释第８８条的规定，只有行政管理相对人在法定起诉期限届满不提起诉讼又不履行义务或者不履行最终裁决的行政复议决定的，行政机关才可以申请人民法院强制执行具体行政行为。显而易见，就同一问题，法律、法规和司法解释作出了截然不同的规定，在此情况下，如何正确适用法律成为人民法院应否立案受理的关键。

    首先，根据上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律适用原则，行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法的法律效力高于城市房屋拆迁管理条例和司法解释。毋庸置疑，人民法院对行政机关诉前申请强制执行具体行政行为应否立案受理，应当选择适用行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法的规定。

    其次，行政诉讼法和行政处罚法是全国人民代表大会制定的基本法律，行政复议法是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，同属于法律范畴。由于这三部法律对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定不一致，应当根据特别规定优于一般规定和新的规定优于旧的规定的法律适用原则确定如何适用法律。

    １．行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法，分别施行于１９９０年１０月１日、１９９６年１０月１日、１９９９年１０月１日。根据新的规定优于旧的规定的法律适用原则，应适用行政复议法的规定。行政机关在法定起诉期限届满前申请强制执行具体行政行为，依据行政复议法第三十三条的规定，人民法院裁定不予受理。但是，行政复议法第三十三条的规定，是仅就行政管理相对人（行政复议申请人）不履行行政复议决定，行政机关申请执行而言的，其显属特别规定。也就是说，只有在行政管理相对人（行政复议申请人）逾期不起诉又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定时，行政机关才可以申请强制执行具体行政行为。如果行政机关在行政复议决定送达后法定起诉期限届满前申请强制执行具体行政行为，人民法院则可以依据行政复议法第三十三条的规定裁定不予受理。而对于行政管理相对人未提起诉讼且法定起诉期限尚未届满，或者正在行政复议期间，行政机关申请强制执行具体行政行为，人民法院则不能依据行政复议法第三十三条的规定裁定不予受理；是否立案受理，应当依据行政诉讼法和行政处罚法的相关规定处置。

    ２．行政诉讼法和行政处罚法同属于基本法律。行政处罚法颁布和施行时间迟于行政诉讼法，根据新的规定优于旧的规定的法律适用原则，应当选择适用行政处罚法。行政机关在法定起诉期限届满前申请强制执行具体行政行为，符合行政处罚法第五十一条规定，人民法院应当立案受理。然而，就非诉行政执行案件来说，行政诉讼法第六十六条规定属于特别规定，行政处罚法第五十一条规定属于一般规定。根据特别规定优于一般规定的法律适用原则，则应当选择适用行政诉讼法。行政机关在法定起诉期限届满前申请强制执行具体行政行为，不符合行政诉讼法第六十六条规定，人民法院应当裁定不予受理。

    ３．行政处罚法第五十一条系新的一般规定，行政诉讼法第六十六条系旧的特别规定。由于二者对行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的规定不一致，致使人民法院对行政机关在法定起诉期限届满前申请强制执行具体行政行为应否立案受理，无所适从。而要解决法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用这一难题，惟一途径是根据立法法第八十五条的规定，由全国人民代表大会常务委员会裁决。故笔者建议：最高人民法院应就此送请全国人民代表大会常务委员会作出裁决。

    （注：因行政管理相对人不服复议决定而提起诉讼的法定期限一般只有１５日，行政机关在法定起诉期限届满前，急于申请强制执行具体行政行为的情况极为罕见。这类案件在非诉行政执行案件中占有很大比例。特别是行政机关作出的城市拆迁裁决和拆除违章建筑等处罚决定，确定行政管理相对人履行义务的期限极短，通常是几日以内，这类案件行政管理相对人刚一逾期，不论其是否提起诉讼或申请行政复议，行政机关立即申请人民法院强制执行的占绝大多数；待法定起诉期限届满，行政机关才申请人民法院强制执行的却很少。