拆迁裁决未交待复议权及申请期限能否进入非诉行政执行程序

  　　■在裁决中交待复议权及其申请期限，只是对当事人依法享有的行政救济权给予的一种提示，交待与否与裁决实体内容是否合法没有必然联系。

  　　某法院在实施强制拆迁的过程中，被拆迁人提出房屋拆迁管理部门在其裁决中，只交待了诉权和起诉期限，而未同时交待复议权及其申请期限，因此程序严重违法，人民法院不应强制执行。经查，裁决三个月的诉期早已届满，被拆迁人在法定期限内并未向法院起诉。在这种情况下，房屋拆迁管理部门作出的拆迁裁决是否已经生效？程序是否合法？人民法院能否强制拆迁？由于缺乏明确的法律规定，实务部门对此存在意见分歧，下面分述之。

  　　一、未交待复议权是否影响裁决的法律效力

  　　有人认为，由于拆迁裁决未向当事人交待复议权及其申请期限，裁决的法律效力有可能因为复议申请期限尚未届满而处于不确定状态，因此不能强制执行。

  　　笔者认为这种观点将具体行政行为的生效与法院裁判文书的生效发生了混淆。根据诉讼法的规定，人民法院的一审裁判作出后，在法定上诉期限届满之前，该裁判对当事人不发生法律效力，不能进入执行程序。而关于具体行政行为的生效时间，各国则大多采取受领生效的模式。就拆迁裁决而言，依法具备形式要件的拆迁裁决一经合法送达，即对相对人产生法律效力，而无须等到复议申请期限和起诉期限届满，不能以未交待复议权及其申请期限为由，认定拆迁裁决尚未生效，否认其执行力。

  　　二、非诉行政执行应否考虑复议申请期限

  　　有人认为，人民法院在强制执行拆迁裁决时，无须考虑复议申请期限。理由是：行政诉讼法及其最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），均未将“复议申请期限届满而当事人未申请复议”作为启动非诉行政执行程序的法定要件。如行政诉讼法第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。”《解释》第八十八条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。”

  　　笔者不同意上述观点。法院受理非诉行政执行案件必须考虑复议申请期限是否届满以及当事人是否已在法定期限内申请复议。理由是：虽然行政复议法对复议申请期限作出最短为60天的统一规定，但单行法对具体行政行为诉期的规定却长短不一：15天、30日、3个月等等。在诉期短于复议申请期限的情况下，虽然诉期已经届满，但当事人仍可以在60日的复议申请期限届满之前选择行政复议。若对复议结果不服，可以根据行政诉讼法第三十八条规定，“在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。”这就使得本已届满的诉期因复议的提起而被重新激活，当事人也因此重新获得了诉权。可见，复议申请期限虽然与具体行政行为是否生效以及能否予以行政强制执行无关，但却与法院非诉行政强制执行关系密切。因此，在实践中必须把“复议申请期限届满而当事人未申请复议”作为行政机关申请法院强制执行的前提条件之一。

  　　三、复议申请期限应否延长至两年

  　　有人认为，复议法规定的60日的复议申请期限太短，不利于对当事人复议权的保护。因此在实践中应参照《解释》第四十一条的规定，在行政机关未告知复议权及其申请期限的情况下，将当事人的最长复议申请期限延长至两年。

  　　笔者不同意这种观点。《解释》已经对行政诉讼起诉期限作出最长两年的规定，那么，在行政机关未交待复议权及其申请期限，致使当事人丧失复议权的情况下，两年的诉期也足以保障当事人通过司法途径来寻求救济。与民事诉讼时效不同，关于行政相对人法律救济期限的规定，不仅是出于及时稳定社会秩序的考虑，还要兼顾行政效率。过长的诉期或复议申请期限，无论对行政机关还是对相对人来说，都将失去其应有的意义。因此，关于复议申请期限，应严格按照复议法第九条的规定，从当事人“知道具体行政行为之日”起计算。当事人逾期不申请复议的，视为放弃复议权。就本案而言，既然3个月的诉期早已届满，那么，可以判断当事人60日的复议申请期限也已超过，裁决机关可以申请法院强制执行。

  　　四、裁决未交待复议权是否构成程序违法，应否强制执行

  　　有人认为，由于拆迁裁决未向当事人交待复议权及其申请期限，所以程序严重违法，不能作为法院强制执行的依据。

  　　笔者不同意这种观点。关于行政机关在作出具体行政行为时应否向相对人交待复议权和诉权，我国现行法律并未作出明确规定。而从审判实践来看，即使是违反法定程序的具体行政行为，也并非一律要判决撤销。违反法定程序的具体行政行为应否被撤销，关键要看该行为程序违法的程度是否对其实体内容产生了实质性的影响，或法律是否明确规定该程序违法或欠缺将导致整个具体行政行为不成立，如行政处罚当中的告知和听证程序。在裁决中交待复议权及其申请期限只是裁决机关对拆迁补偿安置纠纷作出裁决后，对当事人依法享有的行政救济权给予的一种提示，交待与否与裁决实体内容是否合法没有必然联系；在逾期不能申请复议的情况下，当事人还可以通过行政诉讼来寻求法律救济。

综上，笔者认为，人民法院不应仅以未交待复议权为由认定拆迁裁决违法，并裁定不予强制执行。

  吉林省白城市中级人民法院：刘吉红