行政机关不予证明是否具有可诉性

  　　李某在一起民事诉讼中欲申请市级法律援助，但市法律援助中心要求其出具乡镇人民政府和县民政局的证明，李某持申请书在乡镇加盖印章后请求县民政局加盖印章时遭到拒绝。其遂诉至法院，请求法院判令县民政局为其加盖印章。

[分歧]

  　　对于法院是否应受理本案有两种意见。一种意见认为，加盖印章的行政证明不属于具体行政行为，不是民政局必须履行的法定义务，该行为不具有可诉性，所以应裁定不予受理。一种意见认为，该行为是准行政行为，可能影响到李某权利的行使，法院应予受理。

[评析]

  　　笔者同意第一种意见，理由如下：

  　　行政证明是指行政机关所作出的以观念表示为构成要素的行为，是将客观存在的情况向第三者进行权威性的陈述，以增加第三者的确信的行为。这种证明责任有的来源于法律规定，如公证机关的公证行为、交通管理部门对交通事故的责任认定等。

  　　那么行政证明是不是一项具体的行政行为呢？行政行为一般分为行政法律行为和行政事实行为。任何行政机关的证明行为并不直接创设权利义务，所以行政证明不是行政法律行为。事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为。事实行为往往表现为一种客观状态或活动，而不以意思表示为构成要素。行政证明表达了行政机关的意思，所以行政证明也不是行政事实行为。准确地说，行政证明是介于行政法律行为与行政事实行为之间的，以“观念表示”、“间接法律效果”为其特征的准行政法律行为，其并非重新创设公法上之权利义务关系，而仅就已存在或形成之权利义务关系，予以观念上之认识或澄清而已，虽有加强法律效果之作用，但与创制权利义务关系之行为本身有别。所以，一般认为行政证明并不是一项具体的行政行为，因而也不具有可诉性。但是，当行政证明直接影响到当事人的权利义务时，多数学者认为应当允许当事人对该证明行为提起行政诉讼。如被证实公证机关是违法作出公证书的，当事人可以提起行政诉讼要求撤销公证机关的公证。

  　　就本案而言，民政局是否履行证明行为并不直接或间接影响到当事人的权利义务。而对于是否能影响到其权利义务仅仅是存在某种可能。李某是否能得到法律援助并不影响其在民事诉讼中的权利义务，只是有可能因其得不到法律援助而使其在法庭上的表述或在行使其他诉讼权利时受到一定的影响。同时申请市级法律援助也并不是其唯一的途径，他还可以无需民政局盖章直接申请县级法律援助。另一方面，申请市级法律援助需要县民政局加盖公章予以证明是一种内部管理规定，并非法律规定的必要条件，而县民政局是否允许加盖公章也有其内部规定，并非法律规定的义务。所以，本案中县民政局的不作为不属于可诉的具体行政行为。

马云跃