对《规划行政机关逾期不申请执行是否可诉》一文的几点看法——兼与张坤、李慧商榷淒

   读完张坤、李慧在贵报８月２日发表的《规划行政机关逾期不申请执行是否可诉》一文后，兴奋之余细细斟酌，发现该文提出的观点值得商榷。

    张、李二位作者在文章中认为：“规划局作出处罚决定后经过合理期限未向法院申请执行属于不作为的具体行政行为，具有可诉性。”笔者不同意此观点。因为规划局申请法院执行是其完整的行政处罚行为的当然组成部分，不是一个独立的具体行政行为，原告黄某不可单独就规划局不申请执行提起行政诉讼。

    一、规划局申请执行非一单独的具体行政行为

    行政行为是行政主体为实现行政目的而制定具有普遍约束力的决定的行为，以及针对特定的人或物采取具体措施的行为。行政行为自生效时起，就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。其中，执行力是行政行为效力的关键所在，是其根本保障，离开了执行力，行政行为的其他效力就难以存在。

    在该案中，根据《中华人民共和国城市规划法》规定，规划局本身无强制执行权，只有通过申请法院强制执行才能实现其行政决定确定的义务。一项完整的行政处罚行为应包括前期的调查行为、内部行为（合议、审批等）、作出处罚决定和执行。其中，作出处罚决定是整个行政处罚行为的集中体现，而执行则是行政处罚行为实现的关键，当行政相对人到期不自动履行时必然会涉及执行。执行并没有附加相对人新的权利义务，只是单纯地为了保障之前作出的行政处罚决定效力的实现，即通过公权力的强制力来保障行政机关实现其所欲达到的行政目的。

    笔者认为，规划局作出处罚决定和申请法院执行之间是主行为与从行为的关系，规划局未申请法院执行导致该行政处罚决定失去强制实现力，从而导致规划局没有“完整作为”，从某种角度来讲，规划局并未作为，因为将该违章建筑予以拆除的目的并未实现。处罚决定只是手段、过程，规划局的“完整作为”应包括申请法院将刘某的房屋拆除，而不是只发一纸处罚书，否则应视为未完全作为。

    二、该案中黄某应通过何种途径进行救济

    那么黄某该如何进行权利救济呢？笔者认为，其可通过以下几种途径进行救济：

    １．通过民事诉讼途径进行救济

    按照该文中的案情介绍，黄某完全可以以刘某为被告向法院诉请排除妨碍，通过民事诉讼途径进行救济。因为规划局的行政处罚决定书已将刘某的房屋界定为违章建筑，法院在依法审查后可以判决限期刘某将该违章建筑拆除，并赔偿由此造成的黄某的损失。如果刘某拒不拆除，黄某则可以申请法院强制执行予以拆除。

    ２．通过非诉行政执行途径进行救济

    最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第９０条规定，享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。由此可见，当规划局在刘某的法定起诉期限届满之日起１８０日后仍未申请法院强制执行的，黄某可以以利害关系人的身份在９０日内向法院申请强制执行规划局的该处罚决定。而在该案中，黄某在法定期限内并未向法院提出申请，过期后的申请将无法获得法院的支持，这条救济途径走不通。

    ３．通过行政诉讼途径进行救济

    虽然黄某不能单独就规划局逾期不申请法院执行提起行政诉讼，但原告黄某在该案中是“诉请法院判决确认规划局的不作为违法并赔偿”，所以法院应作为行政案件进行审理。

    行政不作为大致可界定如下：当事人认为行政主体有特定义务，但行政主体逾期没有为当事人期待的事实的行为。法院在界定不作为时应兼顾形式与内容、程序与实体，根据各种行政行为的具体形态来进行把握，并充分考虑当事人所期望的作为，即应有个合理的“度”。在本案中，从形式上看，规划局已发出处罚决定书，是“作为”了，但透过现象看实质，可以发现该违章建筑并未被拆除，刘某的违法行为并未被制止，规划局实际上并未完全作为。因此，黄某可以以规划局不作为向法院提起行政诉讼。

    由于已过申请法院执行的期间，法院依法不可判决让规划局履行职责。法院应在确认违法的同时对给黄某所造成的损失判令行政机关给予一定的赔偿。并可同时向规划局发出司法建议，建议其在以后的行政执法中注意要“实际”和“全面”作为，不可仅仅“书面”作为。当然，通过行政诉讼，违章建筑的问题还是无法得到彻底解决。

    通过上述救济途径的比较，可以发现黄某应选择民事诉讼救济途径，这是最佳途径。

    三、案外的思考

    该案虽为个案，但其反映出的问题却时有发生。没有得到实际执行的行政行为毕竟只能仅仅停留在“书面”上，无法对社会管理产生影响。行政机关在行政管理中应避免作出这样的“不完整行政行为”，否则有违执法严肃性，不利于依法行政目标的实现，影响行政效率。

    笔者建议，行政机关在作出具体行政行为时如可能对第三人的权益产生影响，应该将相应的权利、义务告知第三人。在该案中，规划局在作出行政处罚决定时，如能同时公告告知利害关系人?黄某　享有的权利和其申请法院执行的期限，就不会出现这种尴尬的局面。