行政重复处理行为不应纳入行政复议

　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）明确将“行政重复处理行为”引入行政诉讼实践，该解释第一条第二款第（五）项规定“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。质言之，行政重复处理行为不具有可诉性。但现行法律并未明确规定行政重复处理行为是否应纳入可以申请行政复议的范围，笔者认为，该类行为不应纳入行政复议范围。

  　　一、行政重复处理行为之界定

  　　目前学界对行政重复处理行为理解不尽一致。通说认为，行政重复处理行为是指行政机关在法定救济程序外作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为。这种行为本质上属于事实行政行为，是依申请的行为。它以已经生效的行政行为为前提，对行政法律关系主体不产生新的法律效果。通常表现为当事人对处理历史遗留问题的行政行为，对已过诉讼期间的行政行为，或对行政机关具有终极裁决权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过复查，维持原有决定，驳回当事人申诉的行政行为。事实上，行政重复处理行为并不限于行政机关“驳回当事人对行政行为提起申诉”的行政行为，作为具有中国特色的权利救济制度——信访制度，有关信访机关在行政行为正式法律途径救济之后，作出的重申原行政行为的处理决定也属此列。

  　　该类行为的主要特征是：首先，该类行为是针对原行政处理行为的复查处理。即该类行为是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以确定，属于单纯的事实叙述及理由说明，是对原行政处理行为的认可或重申，这是该类行为的表面特征。其次，该类行为未形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务不产生新的影响。这是该类行为的本质特征。即该类行为仅是重申原行政处理行为，实质上并没有改变原有的行政法律关系，也没有对当事人的权利义务产生新的影响，不应视为新的具体行政行为。第三，该类行为不是依法定救济程序作出的行为，而是一种权利保障措施或诉求表达机制，这主要是有别于行政复议程序中复议裁决维持原具体行政行为的情形，这是该类行为的程序特征。这类行为在实践中可表现为对原有行为的重申、原有行政内容公开、翻印翻录资料、信访答复等。

  　　二、行政重复处理行为不应纳入行政复议的法理分析

  　　(一)“一事不再理原则”在行政法律关系中的发展

  　　一事不再理原则，源于古罗马法中关于“诉权消耗”的法理和制度。所谓诉权消耗，是指所有诉权都会因诉讼系属而消耗，对同一诉权或请求权，不允许二次诉讼系属。一旦限制同一诉权或请求权只能有一次诉讼系属，那么即使允许当事人对同一案件提出诉讼请求，被告也可以实施“既决案件的抗辩”或“诉讼系属的抗辩”，使当事人的诉讼请求不至于又诉讼系属。换言之，对同一案件一旦诉讼系属后，就不能再次就这一案件提出诉讼请求。这一原则首先是在刑事和民事法律领域中得以适用，而后发展到行政法律领域。如我国行政处罚法第二十四条规定:“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这是要求行政机关在行政执法过程中，不得对行政相对人重复侵害。《若干解释》中规定“行政重复处理行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即对申诉的重复处理行为不具有可诉性。

  　　综上，司法救济的普适性原则，自然应当贯穿于同属权利救济制度的行政复议制度之中。

  　　(二)“利害关系原则”在行政救济制度中的深化

  　　行政诉讼法主要针对可以提起行政诉讼的“事由”进行列举，而《若干解释》则对适格原告的“主体”进行规范，其中第十二条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。行政复议法沿用了行政诉讼法的立法体例，采取列举“事由”的方式，规定行政相对人对行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政确认等行政行为不服的，可以申请行政复议。同时对适格提起行政复议的“主体”进行原则规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。其中第十条采用“利害关系原则”：同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。虽然该条是针对第三人进行的规定，但适格原告同样应适用这一原则，即该具体行政行为在法律上是否具有可诉性，必须以行政相对人与该具体行政行为有“法律上的利害关系”为前提。笔者认为，“法律上的利害关系”有两个基本要素：一是关联要素，即具体行政行为与行政相对人在法律上的关联，通常是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。实践中，利害关系包括不利关系和有利关系，强调是一种已经形成或者必将形成的联系，且这种关系必定对相对人的权利义务产生实际影响。二是状态要素，即具体行政行为改变了行政相对人现有的权利义务状态，通常是指具体行政行为对行政相对人产生新的权利义务。《若干解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不具有可诉性。而行政重复处理行为只是对原有法律关系的重申或再现，没有对行政相对人的权利义务产生实际影响及新的法律效果，因此也不宜纳入可以申请行政复议的范围。

  　　(三)“行政效率原则”在行政救济制度中的体现

  　　效率原则为行政的首要原则，指行政法律制度要以较小的耗费获取最大的社会效果。行政复议法规定了申请行政复议的期限为知道该具体行政行为之日起六十日内，而当事人向有关行政机关申诉并没有相应期限限制。如果将行政机关驳回当事人对具体行政行为提起申诉的重复处理行为视为新的具体行政行为，允许对这类重复处理行为提起行政复议，则无论是否在法律规定的期间内，当事人都可以通过申诉启动行政复议程序，从而启动行政诉讼程序，事实上延长了申请复议或提起诉讼的法定期间。这就意味着任何时候都可以通过申诉的方式重新将一个不能再进入诉讼程序的行政行为交付行政复议及司法审查，这势必导致法律规定的行政复议申请期限失去意义，影响行政行为的稳定性，增加行政成本的耗费，不仅不利于维护行政管理秩序，也不利于行政机关依法行政。

  　　综上，行政重复处理行为既然不纳入行政诉讼范围，不具有可诉性，同样不属于可以申请行政复议的行为，不应纳入行政复议范围。

蒋 敏