卫生行政执法讲义——具体行为——卫生行政复议

一、           卫生行政复议的概念及特征
卫生行政复议，是指公民、法人、其他组织认为卫生行政具体行政行为侵犯其合法权益，依法向原作出具体行政行为的卫生机关的同级人民政府或其上级卫生行政机关提出复议申请，原作出具体行政行为的卫生机关的同级人民政府或者上级卫生行政机关受理其申请，并进行复查、作出裁决的活动。这一概念，包括以下几层含义：
（一）卫生行政复议以当事人申请为前提
卫生行政复议是一种依申请而产生的具体行政行为，属于“不告不理”的范围，以卫生行政管理相对方的申请为前提。可以说，没有卫生行政管理相对方的申请，就没有卫生行政复议。
（二）卫生行政管理相对方提出卫生行政复议申请，是因为其不服卫生行政机关的具体行政行为
卫生行政复议是卫生行政管理相对方，认为原作出具体行政行为的卫生行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法请求其同级人民政府或者其上级卫生行政机关进行复查并作出裁决予以救济的制度，如果卫生行政复议是卫生行政管理相对方不服原具体行政行为，提出复议申请，才产生卫生行政复议。
（三）卫生行政复议机关是依法负有义务履行卫生行政复议职责的行政机关
卫生行政复议是国家行政机关的行政行为，是人民政府对其职能部门、上级行政机关对下级行政机关的监督活动。因而，承担复议义务的当然是行政机关，并且是负有复议职责、具有复议权力的卫生行政机关。
（一）   卫生行政复议是处理卫生行政争议的活动，其结果由决定表现出来
由于卫生行政行为是卫生行政机关作出的，不服的是卫生行政管理相对方，因此，复议机关的活动，当然是处理卫生行政争议的活动；处理的结果是由决定表现出来的。
（二）   卫生行政复议受法定期限的约束
卫生行政复议由于牵涉到卫生行政争议的解决，就必然受到法定期限的约束。这种约束，一是约束卫生行政相对方：如其无正当理由不在法定期限内提出复议申请，原具体行政行为就生效具有了强制执行的效力，或复议机关就不予受理其申请；二是约束复议机关：其如不在法定期限内作出复议决定，则违反了卫生行政复议程序法。
从以上可以看出，卫生行政复议具有以下特征：
（一）行政性
卫生行政复议是一种卫生行政行为，复议机关只能是行政机关，所以，其具有行政性特征。
（一）   职责（职权）性
卫生行政复议是复议机关依法履行职责、行使职权的行为，其具有履行法定职责、行使法定职权的性质，具有职责（职权）性。
（二）   监督性
卫生行政复议的复议机关是作出原具体行政行为的行政机关的同级人民政府和其上级卫生行政机关，该作出原具体行政行为的机关的同级人民政府理所当然地具有监督其职能部门的义务和职权，其复议就是对其职能部门的监督；作出原具体行政行为的机关的上级主管部门，与其是领导与被领导和业务上的指导关系，其当然也负有监督其下级机关或下级业务部门的工作的义务和职权，其复议也是对下级业务部门工作的检验、核查、监督。同时，上述义务和职权，也是法律、法规所规定的。所以说，卫生行政复议具有监督性。
（三）   程序性
卫生行政复议行为，是依据法律规定的程序产生、依据法定的程序进行，没有程序的规定就不会有卫生行政复议，也就没有卫生行政复议决定。所以，卫生行政复议有程序性而且是严密的程序性。
（四）   救济性
   卫生行政复议行为，是国家为了保护公民、法人、其他组织的合法权益，防止卫生行政机关可能出现的差错和偏差而设置的一种救济手段。以用来解决 公民、法人、其他组织和卫生行政机关的行政争议，纠正行政违法行为和行政不当行为，并赔偿由于行政机关的过错而给行政相管理对方造成的损失。因此，卫生行政复议具有救济性。
二、卫生行政复议的基本原则
卫生行政复议的基本原则，是指贯穿于卫生行政复议的全过程的各个方面的，指导卫生行政复议行为的基本准则。《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定：“行政复议的基本原则有：合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”我国的卫生行政复议应当依据我国的《行政复议法》，因此，我国《行政复议法》规定的基本原则，当然也是卫生行政复议的基本原则。
（一）卫生行政复议的合法原则。卫生行政复议的合法原则，是指履行卫生行政复议职责的机关，必须严格按照宪法和法律规定的职责和职权范围，以事实为根据，以法律为准绳，对卫生行政相对方申请复议的具体行政行为，按法定程序进行审查、作出处理。
这里讲的合法，包括：（1）履行卫生行政复议的机关要合法；（2）审理卫生行政复议案件应当合法；（3）审理卫生行政复议的程序（步骤、形式、顺序、时限）合法；
（二）卫生行政复议的公正原则。卫生行政复议的公正原则，是指卫生行政复议应当具有公正性，不偏不倚、不枉不纵，应当依法办事、合乎情理。
（三）卫生行政复议的公开原则。卫生行政复议的公开原则，是指卫生行政复议在卫生行政复议的各个阶段以至全过程，都应当将卫生行政复议的活动处于公众特别是卫生行政管理相对方完全知晓的境界，使卫生行政管理相对方很好地行使自己享有的复议权利。
（四）卫生行政复议的及时原则。卫生行政复议的及时原则，其含义是：由于卫生行政复议案件一般属于“非一裁终局”，可能还要经过司法审查。因此，卫生行政复议机关对案件进行复议，应在各个方面做到即时处理与决定，不得随意推托、推诿。以使案件能够及时解决，不致给当事人带来不应有的损失。
这里讲的及时包括以下内容：（1）受理复议申请及时；（2）审理案件的各项工作应抓紧；（3）作出复议决定应当及时；（4）对当事人不履行复议决定应及时处理。
（五）卫生行政复议的便民原则。卫生行政复议的便民原则，是要求卫生复议机关在尽量节省费用、时间、精力的情况下，保证公民、法人、其他组织充分行使卫生行政复议申请权，避免让复议当事人不必要地耗费时间、财力、精力。
（六）依法独立行使复议权原则。依法独立行使复议权原则，是指卫生行政复议只能由法律、法规规定的国家机关（复议机关）专门享有，卫生行政复议在法律、法规规定的职权范围内行使，不受其他行政机关、组织和个人的干涉。
（七）一级复议原则。所谓一级复议原则，是指我国的卫生行政复议实行一级复议制。即卫生具体行政行为的复议，以作出原具体行政行为的卫生行政机关的同级国家机关，或者作出原具体行政行为的卫生行政机关的上级主管部门的复议决定为决定，卫生行政相对方不得再向上一级国家行政机关申请复议。
（八）对具体行政行为的合法性和适当性进行审查原则
根据我国《行政复议法》的规定，在行政复议过程中，行政复议机关既要对具体行政行为的合法性进行审查，也要对具体行政行为的适当性进行审查。
卫生行政复议机关对原具体行政行为的合法性进行审查，旨在监督作出原具体行政行为的卫生行政机关是否依法行政，在依法行政过程中是否超越职权、滥用职权、程序是否违法；对原具体行政行为的适当性进行审查，是审查作出原具体行政行为的卫生行政机关是否在法定的自由裁量的幅度内，是否合理、适度、公正。
（九）不调解原则。所谓不调解原则，是指卫生行政复议机关审理卫生行政复议案件时，不适用调解。由于卫生行政复议解决的是行政争议，作为行政复议的当事人一方的国家卫生行政机关，其依法履行职责、行使职权是其权力也是其义务。因此卫生行政机关在作出具体行政行为时，必须保证依法作出的行政行为合法、适当。否则，其就是没有很好地履行职责，就应当由复议机关依法纠正。所以，卫生行政复议案件，不适用调解。
（十）书面复议原则。所谓书面复议原则，是指卫生行政复议原则上采用书面审理（复议）的制度。卫生行政复议机关不必传唤申请人和被申请人、证人、其他复议参加人等；申请人申请复议，也可以不提交书面材料。复议机关是根据作出原具体行政行为的机关提供的原始材料和证据，来审理、处理卫生行政复议案件的。
但是，申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
三、卫生行政复议主体
根据《中华人民共和国行政复议法》和卫生部《行政复议与行政应诉管理办法》的规定，卫生行政复议的主体是：
（一）卫生行政复议机关
卫生行政复议机关，是指依据我国《行政复议法》和卫生部《行政复议与行政应诉管理办法》的规定，负有卫生行政复议职责、享有卫生复议职权的国家机关。包括：
1．  国家卫生部。国家卫生部是我国最高卫生行政复议的复议机关；
    2．县级以上卫生复议机关。我国《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”也就是说，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择了向作出具体行政行为的本级人民政府或者上一级主管部门作为卫生行政复议机关。
（二）卫生行政复议申请人
卫生行政复议申请人，是不服县级以上卫生行政机关的具体行政行为，向有管辖权的国家机关提出卫生复议申请的人。卫生行政复议申请人是复议案件当事人。
卫生行政复议当事人是指，认为卫生行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向有管辖权、复议权的国家机关提出复议申请，并受卫生行政复议决定约束的利害关系人。根据《行政复议法》的规定，可作为卫生行政复议案件当事人的有：
1．公民。是指具有我国国籍的自然人。根据《行政复议法》的规定，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议；有权申请行政复议的公民为无民事行为能力或者限制民事行为能力的，其法定代理人可以代为申请行政复议。
2．法人。是指依法成立的，是具有民事权利能力和民事行为能力，能以自己的名义独立行使权利和承担义务的社会组织。
3．其他组织。是指依法成立，但不具有法人资格的社会组织。
根据《行政复议法》的规定，有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
4．第三人。卫生行政复议中的第三人，是指虽然其不是申请人和被申请人，但是申请复议的具体行政行为和其有利害关系，要求参加到卫生行政复议中的人。
公民、法人、其他组织、第三人有权委托代理人参加卫生行政复议。
（三）卫生行政复议被申请人
被申请人。卫生行政复议被申请人，是指作出原具体卫生行政行为，被卫生行政管理行为相对方申请复核其具体行政行为的机关。
根据《行政复议法》的规定，可作为卫生行政复议被申请人的，是县级以上卫生行政机关；国家卫生部是我国最高卫生行政复议复议机关，不能作为被申请人。
 四、卫生行政复议的收案范围
根据《中华人民共和国行政复议法》和卫生部《行政复议与行政应诉管理办法》的规定，卫生行政复议机关受理以下卫生行政复议案件：
（一）卫生部的收案范围
根据卫生部《行政复议与行政应诉管理办法》第四条的规定：卫生部行政复议的管辖范围是：
1．  对卫生部直接作出的具体行政行为不服而申请的；
2．  对卫生部直接委托的组织作出的具体行政行为不服而申请的；
    3．对省、自治区、直辖市卫生厅（局）或省、自治区、直辖市卫生厅（局）委托的组织所作出的具体行政行为不服而申请的；
4．国务院指定管辖的复议案件；
1．  法律、法规规定的其他应由卫生部受理的复议案件。
公民、法人、其他组织认为卫生行政机关的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向卫生部提出对该规范性文件的审查申请。
下列事项不能申请复议：（1）对卫生部的部门规章或地方人民政府规章不服的；（2）对卫生行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的；（3）对卫生行政机关的仲裁、调解或者处理的民事诉讼不服的；（4）不服卫生行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的。
（二）县级以上卫生复议机关的收案范围
根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，县级以上卫生复议机关收案范围，是卫生行政机关作出的下列具体行政行为：
1．卫生行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收违法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销卫生许可证件、暂扣或者吊销执业证书、查封、扣押财产的；
2．对卫生行政机关作出的有关卫生许可证件、执业证书、资格证书变更、中止、撤销不服的。
3．认为符合法定条件，申请卫生行政机关颁发许可证、资格证书、执业证书，卫生行政机关没有依法办理的；
4．认为卫生行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
公民、法人、其他组织认为卫生行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向卫生行政复议机关提出对该规定的审查申请：（1）国务院的部门规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。
另外，根据《行政复议法》第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”
该条第二款又规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经受理的，不得申请行政复议。”
关于受理监督问题，《行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”
关于复议期间原具体行政行为的执行问题，《行政复议法》第二十一条规定：行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（1）被申请人认为需要停止执行的；（2）行政复议机关认为需要停止执行的；（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（4）法律规定停止执行的。
五、卫生行政复议受理
卫生行政复议受理，是指卫生复议机关收到申请人的复议申请后，经审查认为申请符合法律规定，决定接受并进行复核、作出行政复议决定的具体行政行为。卫生行政复议受理的规定和规则有：
    1．卫生行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合我国《行政复议法》规定的，决定不予受理，并告知申请人；对于符合我国《行政复议法》规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除上述规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
    2．卫生行政复议机关收到行政复议申请后，认为不属于本机关管辖的，应当自收到申请之日起7日内，将申请转送有关复议机关并告知申请人。
    3．法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
    六、卫生行政复议的决定
卫生行政复议的决定，是指卫生复议机关受理复议案件，经过负责法制工作的机构进行审查并提出处理意见，经复议机关负责人同意或者集体讨论后，按照我国《行政复议法》的规定作出卫生行政复议决定的行为。
根据我国《行政复议法》的规定，作出复议决定的工作步骤和规则是：
1．卫生行政复议的审查，原则上采用书面审查。但是，申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
2．卫生行政复议机关的法制机构自受理申请之日起7日内，将卫生行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。
3．申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。应当说明的是：复议机关不得将“案件秘密”作为“国家秘密”而设法拒绝和阻挠申请人、第三人查阅。
    4．在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他组织和个人收集证据。
5．行政复议决定作出前，申请人可以要求撤回复议申请；
6．申请人在申请行政复议时一并提出对国务院的部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡或镇人民政府的规定进行审查的，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应在7日内按照法定程序转送有处理权的行政机关依法处理，该机关应在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
    7．卫生行政复议机关负责法制的机构经对原具体行政行为的审查，认为依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止具体行政行为的审查。
    8．卫生复议机关受理复议案件，经过负责法制工作的机构进行审查并提出处理意见，经复议机关负责人同意或者集体讨论后，应按照我国《行政复议法》第二十八条的规定，作出卫生行政复议决定：
    （1）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（2）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（3）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：A，主要事实不清、证据不足的；B，适用依据错误的；C，违反法定程序的；D，超越或者滥用职权的；E，具体行政行为明显不当的。
9．被申请人不按规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
10．卫生行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原来具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
11．申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，卫生行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。
12．卫生行政复议的期限是：卫生行政复议机关应自受理之日起60日作出决定，法律规定行政复议期限少于60日的除外；情况复杂，不能在60日内作出决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长但延长期限最多不能超过30日，并告知申请人。
13．卫生行政复议实行一局终局制，行政复议决定书一经送达即发生法律效力。
14．被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，卫生行政复议机关或者有关上级机关应当责令其限期履行；申请人逾期（自收到复议决定书之日起15日内）不起诉又不履行行政复决定的，按下列规定分别处理：
（1）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的卫生行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；
（2）变更具体行政行为的卫生行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
七、法律责任
卫生复议中的法律责任，是指卫生复议机关违反我国行政复议法的规定，不按规定转送或者非法转送申请材料，或者在卫生行政复议过程中徇私舞弊、渎职、失职；或者被申请人违反规定不提出书面答复或者作出具体行政行为的证据、依据，和无正当理由拖延履行行政复议决定；或者行政复议机关负责法制工作的机构不按规定作出复议决定、徇私舞弊、打击报复申请人等，依法应当承担的不利于自己的法律后果。
根据我国《行政复议法》的规定，违反行政复议的法律责任主要有：降职、撤职、记过、记大过、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）卫生复议机关违反我国行政复议法的规定，不按规定转送或者非法转送申请材料，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责大主管人员和其他直接责任人员，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降职、撤职、开除的行政处分。
（二）行政复议机关工作人员在复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降职、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）被申请人违反我国《行政复议法》的规定，不提出书面答复或者作出具体行政行为的证据、依据，和无正当理由拖延履行行政复议决定，或者变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责大主管人员和其他直接责任人员，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降职、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（四）被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责大主管人员和其他直接责任人员，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降职、撤职、开除的行政处分。
（五）卫生行政机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照我国《行政复议法》和有关法律、法规的规定作出处理。