就业促进中政府责任的可诉性

　　我国就业促进法的颁布施行，对于依法保障劳动者的就业权利，促进和谐劳动关系的建立，保障社会与经济的持续和谐发展，具有积极的意义。在“积极国家”理念普遍得到认可的今天，国家通过各种手段综合保障劳动者的就业权利已经成为一种必要的政府义务。

  　　纵观各国就业促进法对政府责任的定位，主要有以下三种模式：（1）消极责任模式：政府最基本和必要的职能是保障劳动权，就业促进法需明确围绕劳动者的权利进行制度设计。美国1967年《就业年龄歧视法案》就明确规定应禁止年龄歧视。劳工部长的权力在于保障劳动者的这种权利。（2）积极责任模式：服务行政本质上是以造福公民为目的的一种形成性授益行为。在就业领域，政府应以各种制度安排来保障劳动者实现充分就业和优化就业。该种理念指导下的立法较多注重政府的积极作为，较少直接述及劳动者的权利。我国的就业促进法是这方面的典型。（3）混合责任模式：既注重政府的积极责任，又重视劳动者权利。秘鲁的《就业促进法》在第二篇第五章中明确规定“工人的权利”，在第五篇中规定“促进就业”。 

  　　笔者在此就我国就业促进法中政府第二性法律责任的可诉性问题略抒己见。

  　　在法律语境中，责任有两方面的含义：一方面其与“义务”同义，意为法律主体应为或者是不应为的法律刚性要求，又称“第一性法律责任”；另一方面意为法律主体违反法定或者约定的义务时，应承担的否定性法律后果，又称“第二性法律责任”。

  　　法律与其他社会行为规范的不同之处在于：对法律的违反将会招致可视的、外在的否定性法律后果。在现代法治语境中，此种法律后果最为权威和终局的判定方式是法院的裁判。因此可诉性不仅是法律规范的重要特征，更是法律规范产生实效的必然要求。总体上讲，我国程序法和实体法相分离。因此，就业促进法中政府第二性法律责任的实现，需要实体法和程序法相互契合，共同作用。

  　　笔者认为，我国政府在就业促进中第二性法律责任的可诉性较差：一方面，就业促进法中明确规定政府第二性法律责任的条款仅仅有第六十一、六十三条。该法第一章至第七章中规定了政府在就业促进方面较多的义务，例如第十四、十五、十七、十八、三十五条等。依法律规范必须有“假定、行为模式、法律后果”的逻辑要素和“有义务必有责任”的法律理念，必须对前述的“行为模式”配套相应的法律后果，但是就业促进法中对此并没有予以规定；另一方面，我国行政诉讼的受案对象是具体行政行为，且采用“肯定式清单”立法方式规定受案范围。而就业促进属于一种“促进型”立法，政策性、倡导性法律规范较多，较多涉及政府的抽象行政行为，故这种案件目前在中国难以进入行政诉讼的视野。为此，笔者建议按照“有义务即有责任”的基本法理要求来进一步落实和强化政府第二性法律责任，并将第二性法律责任重点落向自然人个体，以保证法律实效。

冯 源 高 进