政府在农村养老保障制度建设中的非常责任分析

摘 要：农村养老保障制度建设势在必行。在有限条件下政府除承担常规责任外，鉴于我国农村经济发展落后、农村人口众多加之地区之间经济发展不平衡的现状，还必须科学、合理地承担制度建设中的非常责任，即转制成本、利益协调、组织引导的责任，才能保证制度建设的顺利开展及健康、持续运行。

　　关键词：农村养老保障；政府责任；非常责任

　　一、问题的提出

　　进入20世纪90年代以来，我国农村养老问题日益突出。一方面，上世纪70年代推行的人口计划生育政策成效显著，也导致了当今及未来的中国面临巨大的人口老龄化压力，而且我国农村老龄化程度比城市更严重。由庞大的农村老龄人口构成的养老问题将是中国未来最棘手的社会问题之一。另一方面，20世纪80年代以前维系农村养老的家庭养老模式随着社会经济发展、家庭结构变迁、人口流动及养老观念变迁等，其保障功能日渐退化，农村养老保障制度的需求日益紧迫。

　　同时，我国建设农村养老保障制度各方面的条件并不完善。如我国农业经济整体水平不高导致农民缴费能力有限，地区经济发展不平衡，个别地方经济发展极其落后，制度主体———农民的观念跟不上，这些极大地制约了我国农村养老保障制度的建设。虽然我国于1991年6月正式制定并颁布了《县级农村养老保险基本方案》，但这一制度由于种种原因最终于2001年被叫停。之后农村养老保障制度一直处于探索中，中央及相关部委相继出台文件、法规表示了对这一制度的重视，但统一的、全国性的制度至今尚未出台。

　　笔者认为，建设农村养老保障制度首先要明确政府责任。目前情况下制度建设资源有限，作为公共利益代表者的政府不仅要承担常规责任，而且要承担“非常”责任，才能保证制度建设的顺利开展及以后的可持续发展。本文拟从政府承担非常责任的视角对我国农村养老保障制度建设中政府承担的责任进行探讨，以期对我国农村养老保障制度的建设有所裨益。

　　二、有限条件下之非常责任分析

　　综观各国社会保障制度的发展实践，政府主导是一重要规则。政府除了具有社会保障的制度设计、财政投入、运营监管等常规责任外，在不同国家特定时期政府还承担着“非常”责任，如德国统一后，由国家负担一笔资金，在东部地区建立了与西部地区接轨的社会保险制度，由国家来解决发展不平衡的地区之间的社会保障问题并承担一定成本。特殊时期的“非常”责任是政府进行社会管理的必要措施和手段。目前我国农村的养老保障建设就处于一个特殊时期，这决定了政府除了承担一般责任外， 必须承担与时代背景相对应的特殊责任，以实现制度的运行及更高层次上的社会意义。

　　（一）承担更多的财政责任，即转轨成本，以扶持制度建设步入正轨

　　一般认为制度化养老保障的出现是由于工业发展到一定阶段，社会生产生活方式商品化，个人无法也无力抵御长达一生的时间中可能出现的各种风险，养老问题成为普遍性的社会问题时，国家为社会大众提供的一种准公共物品。关于建立农村养老保险制度的经济条件，不同的学者有不同的看法。多数学者认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。[1]就我国情况来说，我国在2001年时人均GDP已经超过了发达国家建立农村养老保险的平均水平，但就我国农业经济而言，大部分地区处于分散的粗放经营状态，且农业就业人口比例一直比较高，从2001年到2005年，我国农业就业人员比例平均为48.16%，农业在GDP中的比重2001到2005平均为13.8%，农业贡献率偏低，从2001年到2005年平均为5.36%.① 我国农村经济整体落后的情况使得我国建设农村养老保障制度过程中面临困难，需要政府承担更多的责任。

　　我国“未富先老”，为我国农村养老问题的解决增加了难度。在正常情况下，建立农村养老保险制度，在制度运行过程中努力追求自我平衡和自我发展，政府承担的责任限制在一个适度的范围内即可。在我国这种非常状态下，则需政府更多的强势介入，需要政府提供更多的公共资源补充，否则制度建设很难开展，即使勉强开展了也不能持续发展下去。在“我国解决农村养老问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，且日后制度建设的成本会成倍增加，甚至会因此而阻碍国家既定战略目标的实现。”[2]这意味着政府要在制度建立初期乃至更长的时间内承担更多的财政养老责任。我们可以将这部分财政责任称为“转轨和谐成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障转轨的过程中，为保障社会稳定和谐，政府应承担的代价或责任。这部分责任包括为60岁以上无积累的老人提供保障的责任，为贫困人口，尤其是中、西部地区的贫困人口提供减免部分或全部养老保险金的责任等。

　　世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出“政府的首要任务是让人们拥有基本权利，包括建立法治，维护公正的政策环境，保持宏观经济的稳定，提供基本的社会服务和建设设施，保护弱势群体等”[3].近年来我国农业经济不景气，我国农村老年人因老返贫的现象比较普遍，已经给农村社会带来一些不和谐的因素，这部分人是目前中国农村最大的弱势群体。保障这一群体的基本生存权利是政府义不容辞的责任。经济落后不是制约农村养老保障制度建设的关键因素，正如杨燕绥教授等人指出那样“解决农村养老保障问题的关键不是资金，更重要的是解放思想和体制创新”[4]，如果制度设计合理，责任界定明确会大大降低制度成本。政府作为社会管理者和公共资源分配者应该努力承担这一责任。我们应该看到，建立这一制度对我国目前、未来的经济社会发展利大于弊，有利于促进农村经济发展，缩小城乡差距，建设和谐社会，促进我国整体经济发展上一个新台阶。

　　（二）充分发挥宏观调控和利益协调功能，缩小地区差异，为制度可持续发展奠定基础。

　　我国人口众多，地域辽阔，区域之间，特别是农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，东、中、西部地区之间，不同省份之间农民生活水平差异悬殊。对于经济发达地区来说，如东部沿海及中部某些地区，建立农村养老保险制度条件完全具备，而对于西部某些地区来说，直接建立个人缴费的养老保险制度则有困难。这就决定了现阶段政府在农村养老保障制度的建设过程中不能搞“一刀切”，而是要根据各地不同的养老需求，同时考虑不同人群的实际需要建立多层次分类别的养老保障制度，待时机成熟，实现制度的统一。

　　为实现社会经济的和谐发展，在现阶段有必要充分发挥政府的宏观调控和国民收入再分配功能。政府不仅要在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥宏观调控功能，对经济落后地区适当给予政策、财政支持，尽量扩大统筹层次，扶持制度建设步入正轨；同时在经济建设过程中，通过政策导向作用引导资金流向，通过扩大就业等使经济发达地区为经济落后地区的经济发展和养老保障建设出一份力。

　　（三）加强对农民的组织引导，为农村养老保障建设创造一个有利的“人和”环境。

　　农民渴望政府为他们解决养老问题，但由于生活环境的封闭保守，加之长久以来形成的惯性思维，绝大多数农民的养老观念还停留在“养儿防老”层次，而对于养老保障制度，一般都采取依赖观望的态度。因此在农村建设养老保障制度的过程中，政府要加强对制度的宣传及对农民的引导。首先实行教育引导与示范引带相结合，解放思想与解决实际问题相结合，增强感召力。农民最重实际，“眼见为实，耳听为虚”至今仍是很多人奉守的信条。在制度实施过程中一方面加强对于农村制度化养老保障基本常识的宣传，另一方面要确实让农民看到政府为农民解决养老问题的决心。只有农民真正理解和接受了制度，他们才会积极拥护制度，才能减少制度运行阻力，降低制度运行成本，保证制度高效运行。

　　政府在组织引导群众方面具有天然的优势。加强农村基层组织建设，把农村基层组织作为对农民进行组织引导的重要载体。农村基层组织是农民自己的组织，在整合人力资源与物质资源方面具有巨大的优势。在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥基层组织的优势，调动广大农民的积极性，有效整合各种养老资源，为制度建设创造一个天时、地利、人和的良好氛围。群众的力量是伟大的，我国20世纪50年代的合作医疗制度同样是在经济发展极为落后的农村进行的，却取得了举世瞩目的伟大成就，被世界卫生组织誉为“世界奇迹”，其成功的一条重要经验就是得到了广大群众的积极响应，这为我们今天建设农村养老保障制度提供了重大的借鉴意义。

　　三、有限条件下建立农村养老保障制度的现实路径

　　（一）抓住“人口红利”① 的机遇，尽快建立或完善制度

　　曾毅指出：“我国在2005—2030年期间，少儿抚养比继续下降，老年抚养比虽然不断上升，但仍然显著低于少儿抚养比，总抚养比先降后升至2030年时与2000年基本持平，2030年的加权总抚养比比2000年增高19.1%.我国在2025—2030年以前劳动力资源十分丰富，即中国目前以及今后20年左右处于‘人口红利’黄金时期。”[5]我们应该抓住这一机遇，为应对2025年后人口老龄化的严峻形势作好准备。加强法律法规建设，将农村养老保险制度在全国大多数地区普及；对于实在无条件建立农村养老保险制度的地区要加大扶贫力度，同时完善农村最低生活保障制度和社会救济制度。

　　（二）通过人口城市化转移农村劳动力，减少农村养老保障的制度压力。

　　一般来说，城市化总是与整个现代化相伴随的。但我国城市化发展缓慢，明显落后于经济现代化。从理论上来讲，20世纪50—80年代末的外延型工业化阶段即工业化以规模扩张方式进行阶段是最有利于城市化的时期，但当时由于我国实行抑制城市化的政策，错过了良机。这一方面导致了农村人多地少，农业经济发展受到限制，另一方面导致中国独有的“农民工”现象。20世纪90年代以后，中国的经济增长已经越来越依靠技术进步，技术排挤劳动力的现象普遍发生，此时进行城市化的条件已经不如前一个阶段有利了。考虑到未来，今天又可能是我国进行城市化的最好契机，因为技术越进步靠经济增长吸纳农村劳动力从而推动城市化的可能性越来越小。由于我国户籍制度限制，50%以上的劳动力在从事工业、服务业，而城市人口在总人口中的比重却只有30%多，[6]可见，我国城市化仍有一定空间，适当放宽户籍制度，允许有能力、有技术的农村劳动力在城市落户，这样一方面可以降低我国农村养老保障建设的制度压力，另一方面可以为提高土地收益创造条件。

　　（三）完善农村土地流转制度，发展农村经济，“激活”土地保障的功能。

　　农业是国民经济之本，任何时候13亿人口的吃饭问题都不能轻视。作为农村养老保障制度建设的外部条件，完善土地流转制度，使土地实现适当规模的集中，提高农业经济效率，增加农民收入，农民参保能力得到提高，从而也是在一定意义上“激活”了土地的保障功能。

　　我们强调在农村建立制度化的养老保障的原因之一就在于它能激发农业经济的活力。农村养老保障制度可以为农民解决养老的后顾之忧，使他们不再紧紧抓住产出并不丰富的“土地保障”，而是根据自己的特长寻找合适的工作，一方面可以实现农村劳动力的自由转移，另一方面实现土地的适当集中，从而提高耕地使用效率，二者反过来又可以巩固农村养老保障制度。

　　四、结论

　　农村养老保障制度建设势在必行，郑功成教授曾指出“重视构筑覆盖全体国民的社会保护网，这个制度或保护网在现阶段可以是低水平的，多层次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。[7]经济因素不应成为制约我国农村养老保障制度建设的关键因素。在有限条件下，强调政府承担必要的“非常”责任，抓住有利时机，充分调动各方面的积极性，是我们在农村养老保障制度建设过程中的明智选择。

　　参考文献：

　　[1]戴卫东。中国农村养老保险制度研究述评[J].中国农村观察，2007（1）：71

　　[2]杨燕绥，赵建国，韩军平。建立农村养老保障的战略意义[J].战略与管理，2004（2）。

　　[3]彭澎，政府角色论[M].北京：中国社会科学出版社，2002：8

　　[4]杨燕绥，赵建国，韩军平。建立农村养老保障的战略意义[J].战略与管理，2004（2）

　　[5]曾毅，人口老化、退休金缺口与农村养老保障[J].经济学（季刊）2005（7）：1059.

　　[6]孙立平。段裂———20世纪90年代以来的中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2003：74-92.

　　[7]郑功成。福利病不是我们面临的问题[J].中国劳动，2004（10）：7.