执行救助基金制度浅析
一、执行救助基金制度的设立
目前，由于我国经济社会正处于转轨时期，难免会发生各种各样的社会矛盾纠纷，执行工作作为法院工作的最后一道关口，这些矛盾和问题最终必然集中反映到执行过程中来，也就是我们通常所说的“执行难”。“执行难”最突出表现之一是部分被执行人根本无履行能力或暂无履行能力。而申请人因事故或其他原因造成家庭极度困难，其合法利益通过诉讼得到法律支持，而最终得不到实现。有的连基本的生活都难以维持。因而，有的当事人将权利得不到实现、“执行不能”的原因归结为“执行不力”，迁怒于法院和社会，从而给社会带来了不安定因素，有悖于和谐社会的建设。
2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》指出：一是运用法律严厉打击暴力抗拒法院执行的违法犯罪行为。二是探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，当被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出：“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益；加强国家执行威慑机制建设，促使当事人自动履行生效裁判；建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。”为此，各级人民法院纷纷出台改革措施，执行救助基金在此时应运而生。
各地法院通过尝试试行救助基金制度，对人民法院在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。有效地缓解了一些社会矛盾，促进了社会稳定，起到了很好的社会效果和法律效果。
二、执行救助基金的实际操作
执行救助基金制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起到了积极的推动作用。然而，执行救助基金在实际操作过程中还存在一些亟待解决的问题。主要表现在：
（一）执行救助基金资金来源缺乏法律上的保障
要建立执行救助基金制度，关键是资金来源问题。目前，各地法院在执行救助基金来源上，大多采取的是以财政一次性拨款为主，以社会募捐和实施救助后继续执行的执行款充实为辅。但是以财政拨款为主，大多是各省高级法院与省级财政部门协商发文要求下级财政将执行救助基金列入年度财政预算，如江苏以苏财行[2005]68号文件要求各级财政部门将执行救助基金列入年度财政预算、湖北以鄂高法[2006]19号文件提出财政分级负担，量力而行，要求各地法院积极争取将执行救助基金列入年度财政预算。但是，各级政府都有一套财政支出制度，由财政厅发文要求设立救助基金不合体制。没有制度，仅仅依靠法院领导与财政部门负责人协调解决是难以建立执行救助基金长效保障机制的，同时，以社会募捐为执行救助基金的来源，有损人民法院的社会公信力，也不是长远之计，而依靠实施救助后继续执行的执行款充实就显得更加苍白无力。
（二）执行救助基金发放的范围、对象、标准不统一
执行救助基金设立的目的是为了解决人民法院在执行过程中因申请人极度困难，而被执行人又无法履行义务的执行案件。从目前全国法院建立执行救助基金的情况来看，执行案件的范围、执行救助的对象以及执行救助基金发放的标准都不一样，如湖北法院明确执行救助基金首先限于交通肇事判决数额不大（如5万元），双方都是特困对象的权利人；河南法院明确执行救助基金限于刑事附带民事赔偿、人身损害赔偿的权利人；云南法院坚持申请执行人在一个案件中只能申请救助一次，而且救助金额不能超过5000元。
（三）执行救助基金操作程序不规范
由于执行救助基金没有统一的操作规范，各地法院在执行救助基金的操作程序上不尽一致。首先，执行救助基金发放程序上是由当事人申请，还是法院依职权发放？其次，在执行救助基金追偿程序上，在被执行人暂无履行能力的情况下，申请人获得执行救助基金后，一旦被执行人恢复履行能力，是否对申请人获得的救助金予以追偿？如果追偿，是法院依职权进行追偿，还是由某个机构依法取得代位追偿权，申请法院进行执行？对此，实践中均无法可依。
三、完善执行救助基金制度的建议
法院设立执行救助基金是特殊时期、特定环境下的产物，是权宜之计。执行救助基金作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但是设立执行救助基金应理顺关系，形成政府参与、法院管理的格局。笔者认为，应尽快出台执行救助基金管理办法，明确执行救助基金的性质，明确执行救助的范围、对象、标准，从制度上对执行救助基金予以保障，规范执行救助基金操作程序。
（一）形成执行救助基金来源的长效机制
要使执行救助基金成为“不竭之水”，就必须建立健全执行救助基金长效机制。笔者认为，应根据各地的财政状况和各级法院在历年执行案件中所需救助的基金金额，以法律或法规的形式明确将执行救助基金纳入地方财政预算，或将各级法院诉讼费收入的一定比例纳入执行救助基金为主，以人民法院实施救助后继续执行的标的款充实为辅，从而保证执行救助基金有稳定的来源，长期发挥救急救难、化解矛盾和维护社会稳定的作用。
（二）明确执行救助的范围、对象、发放标准
执行救助基金救助的范围，应严格限定在已进入人民法院执行程序中的案件，执行救助基金救助的对象必须是法院已穷尽了所有的执行措施，案件仍执行不能，同时因案件执行不能而严重影响生存的申请执行人（自然人）。执行救助基金发放标准应该根据各地执行救助基金的数额和各级法院执行案件的总标的额来确定，对生活确有困难的当事人且申请执行案件标的不大的执行案件，应该一次性全额救助，此类案件一般在5000元左右为宜，对生活确有困难的当事人且申请执行案件标的较大的执行案件，应该确定一定的救助比例进行一次性救助。
（三）规范执行救助基金操作程序
有科学规范的操作程序才能更加有效地实施。首先，应确立申请制度，由申请执行人本人提出申请，表明其接受救助的诉求。申请制度是执行救助制度的第一道程序，通过资格审查，淘汰不合格的申请对象，让真正具备相应救助资格的人进入利益分配程序。其次，应确立执行救助基金追偿制度，一旦申请执行人获得救助，其应书面承诺放弃与其所接受执行救助基金金额相应的赔偿款，在被执行人恢复履行能力后由人民法院执行代位追偿权，然后将执行到位后的赔偿款补充到执行救助基金中。
总之，执行救助基金作为当前化解人民法院执行难的一项有效措施，作为我国在经济转型时期社会保障的必要补充，有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐进步，有待于在实践中不断总结、完善，使其为维护社会稳定，构建和谐社会发挥应有的作用。
湖北省巴东县人民法院：龙茂泉 舒红兵
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