民间纠纷调解新模式

发布日期：2003-11-27 文章来源：互联网

　　前言2002年7月的一天，我走进了浙江省温岭市公安局办公室，说明来意后，我被介绍到太平街道派出所，在两周的时间里主要参加了该所与太平街道综治办等合作成立不久的治安调解处的工作，和工作人员（主要是民警、律师）一起去纠纷现场，并目睹了多起民间纠纷调解的全过程。同时，以我在实践中了解到的大量的第一手材料为基础，我还有目的地进行了民间纠纷调解途径的系统调查，在本文中，我就将探讨民间纠纷调解的传统困境、新的探索以及自己的一点体会。

　　派出所面临的尴尬处境

　　民间纠纷的解决历来是派出所的老大难问题。正所谓“清官难断家务事”，民间纠纷的形成多涉及邻里之间、婆媳之间，本着冤家宜解不宜结的原则，派出所往往不能简单地适用治安处罚管理条例的规定给予某方或双方以治安处罚，否则很有可能使这些纠纷双方矛盾上升乃至造成“民转刑”即纠纷案件演变成恶性事件的严重后果。因此，派出所往往尽量采取调解的方法来解决此类纠纷。这造成派出所精力牵扯过大，据统计资料，温岭市共有113万人，警民比例略高于万分之五，在太平街道，平均每个辖区一个民警管辖7000－8000人，个别辖区一个民警要管辖一万人以上。同时，一般每个民警每天能处理完一起治安案件，但对于纠纷案件却可能由于双方当事人的争执而好几天甚至短期内一直解决不了。二是在调解过程中困难重重。包括在我接触到的一些民警中，由于年纪轻、阅历浅，对于人情世故往往缺乏了解，群众对其不够信任，加上社会风气不佳和某些民警确实给当事人“开后门”，当事人或者拼命托关系或者猜测民警接受某一方的好处费而做出不公正的裁决，而对派出所的工作多有指责，这使得派出所投入大量精力却得不到好评，处于一种尴尬的境地。

　　那么难道民间纠纷只能靠派出所来解决吗？有没有别的机构或者组织来分担这份苦活呢？我从派出所和居委会分别了解到的情况有所不同，可能是因为地方和职能、接触面差异的原因。这里先谈谈我在公安局和派出所了解到的情况。先看村级，从已有体制上看，村里面大多设有治保调解组织，每一届村民委员会在选举之后分配工作时确定一个委员专门负责治保调解组织，但是由于这些治保调解组织不享受上级财政补贴，也不参与村里的利益分配，拿的是村里任意给的工资，治保组织的工作人员工作热情往往不是很高，而且一旦在村集体经济不是很乐观时，村治保调解组织就很难正常运转，在不少村，这些在民间纠纷调解中原本起着较大作用的组织被闲置抑或处于有名无实的状态当中。那么乡镇一级呢？镇里首先有下放到每个村的驻村干部，理论上可以出面调解民间纠纷。但是对这些驻村干部的考核缺乏量化，因而这些干部一般不愿意去解决民间纠纷，尽量不给自己带来麻烦。第二，镇里设有综合治理办公室，但其主管的事务性工作很多，再去顾及民间纠纷调解也是力不从心，能推就推给派出所了。第三，比较大的镇虽还有法庭和司法所，但是由于其收费、每次受理收费起价为50元，大多数老百姓对此很难接受；而且工作人员少，工作时间短，处于民间纠纷高发期的周末和晚上却要休息。相比之下，派出所却是一个有一定的人身强制权、力量大、与老百姓接触多、日夜运转的实权部门。因此，客观情况决定了民间纠纷这块硬骨头派出所必须要啃。

　　摸索：从枫桥经验到司法联动

　　五十年代时，绍兴枫桥地区在解决民间纠纷中摸索出一条成功的路子，被称为“枫桥经验”，即“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上告”，这三句话着眼于充分发挥村里治保调解力量，是从以稳定农村来稳定全局来考虑的。该经验在八十年代初又被重新挖掘整理出来并在浙江全省推广实施，效果也十分不错。枫桥经验所确定的这种调解方式是建立在计划经济体制、农民束缚在土地的大背景之下的，农民的思想相对传统而单一，调解人往往是在村里被称为“德高望众”之人，在调解过程中大多能按照村里公认的价值取向加以裁决，当事人双方也会尊重裁决。而在进入九十年代之后，农村的情况发生了日新月异的变化，主要经济形态改变后，人们的思想也为之变化。经济发展的不平衡使农村因经济利益的纷争而形成了不同的家族、帮派体系。家庭联产承包责任制的建立，也使得村级组织受到了很大的冲击，功能下降；人们开始更关注自身的发展，个人利益往往临驾于社会整体利益之上，“小家服从大家”的共产主义思想被越来越多的人所忘却。

　　这种种原因导致了“枫桥经验”确立的民间纠纷调解方式步履维艰。相反，由于近几年公安局和派出所积极改革（当然这里面有很多因素），“110”电话出警的深入人心，群众大大小小的问题都愿意找派出所解决。但是，纠纷调解毕竟本身是司法部门的职能，中间涉及的纷繁事实和法律依据往往需要掌握法律知识的专门人才来承担，派出所的民警显然不够格，因而出现了民警在碰到纠纷诉求时互相推诿，群众的纠纷迟迟得不到合理解决的情况不时发生。同时，人口的大量流动加大了社会治安问题的严峻性，纠纷一不小心就发展到恶性事件，按照派出所的说法是出现了“量的扩充和质的提高”，即治安和纠纷案件数量大大提高，恶性事件大大增殖。

　　针对这些新情况，太平街道派出所首先开始由派出所民警、司法局律师、村民代表三方联合参与调解的摸索。新方式下的调解过程中，三方互相合作，或口头劝、或行为上制止、或从法律上加以指明，一切从整体上加以考虑，对纠纷双方以有理有据的裁决。三方调解的尝试立马使调解的质量大大提高。初次尝试的成功给了各方领导很大启发，怎样把这种方式作为一种常设制度定下来是当前最关键的事情。

　　治安调解处：展示了一副新的图景

　　在此情况下，市公安局、太平街道办事处以及太平街道派出所等单位经过紧张协商，由太平街道综治委发文，太平治安调解处于2002年初正式挂牌成立。成立后，由浙江红大律师事务所牵头并主持调解业务，由太平街道派出所协同律师出警和现场勘查。调解处的工作首先与“110”报警服务中心挂钩，报警中涉及到民间纠纷的就由调解处出面；另一方面，当调解处在现场勘查时发现问题恶劣，可能为治安甚至刑事案件时就会转交派出所解决。在我参加的两周实践中，调解处平均每天要接到案件3起，其中80％为民间纠纷案件，由调解处解决，另外20％转交派出所。两者分工非常明确。

　　不过，由于调解处的地点设在派出所的一层，经常引起误会，人们往往以为是派出所下设的机构。而事实上，这个地点的选择主要考虑的是，一能方便与派出所的分工与合作；二是派出所的昼夜上班同调解处相吻合，为了及时解决民事纠纷，调解处也是昼夜服务的。

　　具体运作过程中，如一户农民在自己院子的前沿建了一堵墙，而这个院子的一部分原先已经在事实上被当作村路使用，因此，墙的建造使得村路非常狭窄，造成来往交通的极大不便，邻居们对此强烈不满，欲拆除此墙。双方由动嘴发展到动粗，纠纷就由此产生。在调解过程中，由民警陪同着，律师首先听取了双方当事人及村委会的阐述，在心平气和地听取称述后，律师开始结合法律和法规的规定分析事实，指出适用的条款，并提出一个对双方均有理的方案。同时，在村委会的做工作下，双方当事人最终同意了律师的调解结果，在调解书上心甘情愿的签了字。

　　在我实践期间，刚好调解处也在做调解结果的反馈调查，就把这项调查的前期工作即整理和统计工作交给了我。在该反馈调查活动收回的102份卷子当中，有17份对调解结果表示非常满意，有45份认为比较满意，有22份认为一般，还有18份觉得不满意。问卷中，被调解人还提出了很多建议和意见，大多较为中肯地提出了自己的看法和希望、肯定了调解处的工作，也有人还表示感谢；但也有不少被调解人对治安调解处每次调解成功后收取50元调解费的收费标准觉得不满意或不甚理解。具体分析原因，主要是不了解调解处的性质。下面举一个被调解人在调解之后觉得不满的实例：

　　材料1：温岭市太平街道治安调解处

　　调解书

　　2002温治调字第181号

　　当事人

　　基本情况梁XX，男，30岁，长屿镇河头梁村

　　林XX，女，42岁，购物中心27幢401室

　　案由损坏财物赔偿

　　案件基本

　　经过摘要2002年6月25日上午，梁XX到女朋友颜XX租在购物中心楼上27幢401室，因琐事与女朋友发生争吵，后互相动手厮打，趁梁XX上洗手间之际，颜XX关了房门，后梁XX敲门不开，就用脚踢坏房门，房东林XX要求赔偿。

　　调解结果双方当事人自愿接受调解，根据《中华人们共和国治安管理处罚条例》第五条之规定，达成协议如下：由梁XX一次性赔偿房东林XX损坏房门维修费贰佰元正。此事解决后，双方不得再追究此事，否则一切责任由挑事者承担。梁XX负责调解费伍拾元。

　　当事人

　　签名栏对上述调解结果，我们均予以认可。

　　林XX梁XX 2002年7月15日

　　调解员陈其军领导意见（公章：温岭市太平街道

　　治安调解处）

　　材料2：关于7月16日梁先生向市政府受理中心反映太平治安调

　　解处调解后收取伍拾元的事，现向市政府受理中心反馈（节选）

　　案件经过：（见材料一的简述）

　　收费情况：我调解处由太平镇综治委发文成立的，在成立时由浙江红大律师事务所牵头并主持调解业务属于律师服务内容，律师服务是有偿的，其收费的依据是《律师收费管理办法》，根据该办法的有关规定结合当地的实际，我们制定的收费标准是很低的，亦非以盈利为目的。本案中，对梁先生所收取的50元调解费，其一是本调解处的最低收费，其二针对调解费的内容已写进调解书。因此，梁先生认为乱收费要求退还所收的调解费的投诉申请没有事实依据，本处认为不应退还。

　　太平治安调解处（公章）

　　2002年7月18日

　　上述这两份材料都有复印件，由于印的有点模糊，所以把其中最关键的录入到上文中，具体可以参考附件一、附件二和附件三。这两份材料的背景是被调解人对调解收费50元感到不满，在交费后向市政府电话投诉；市政府责成太平治安调解处和太平街道派出所进行回复；从而后两者对市政府做出了答复。从这些材料中我们可以看到治安调解处的特殊性：从名义上看，它与派出所的关系并不是很近，更不是从属于派出所；但在实际上，它与派出所又是密不可分的，几乎所有的民间纠纷案件（平均每月90件）都由派出所划归到治安调节处来解决。但是，治安调解处仅仅占用了派出所一个民警，几个联防队员和一辆车而已，原来存在的警力严重被牵制问题基本上已经不存在了。

　　评价

　　通过自己的实践，从掌握的材料和亲身经历来看，我认为治安调解处的成立与实践还是相当成功的，走出了一条适合当前国情的路子，也是当前市场经济走向成功、完善，法制建设日趋完善的必然要求，它不仅成功调解了大量的民间纠纷案件，把人民内部矛盾降到了最低限度、稳定了社会，而且对派出所、街道办事处工作的改革都是一个很好的带动。更为值得称道的是治安调解处通过大量的、细致的工作在提高人们的法律意识、普及法律常识上做出了不可磨灭的贡献。

　　另外，在参加治安调解处实践之外，我还在一些居委会以及居住地的附近了解到，大量成形或未成形的民间纠纷，包括两夫妻吵架，两邻居间因水井和粪池的使用而发生争执等等非常细碎的事情还是主要靠居委会主持或村民、亲戚朋友间自发解决的。真正协商不下，打电话让调解处出面调解的民间纠纷可能只占了总数的15％—20％，因而在搞好治安调解处工作的同时，绝不能忽视村居一级调解组织即传统人民调解组织的作用。这和本文开头部分的内容似乎有点矛盾，其实不然。在前文中，我探讨的是在承担民间纠纷调解时，派出所面临的困难处境和其他组织的自身缺陷，但是每个组织虽然都有自身缺陷但是并不意味着就此放弃这项琐碎却又长远而意义重大的工作，怎样扬长避短、怎样发挥最大效益是我们始终最关心的。而事实上，这些基层组织的好处就在于更了解事实情况和熟悉当事人，可以主动去做工作。而治安调解处缺陷就在于它的工作是相当消极的，即在接到情况汇报后才参与其中，如果有些民间纠纷一直没有告知治安调解处，治安调解处一般是不会去解决的。因而两者互相融合才能互相弥补缺陷。

　　因此，民间纠纷的调解是作为整个体系而存在的，这个体系的主体仍然是乡镇与村居的自治力量，但是体系的内容却和以前发生了重大改变，即它依靠的不是单纯的村居中的民间自发力量，也非那种乡镇下派人员等行政体系的力量影响，而是把司法、行政力量和民间自治力通过一个点巧妙地连接在一起了。这个点主要指的就是类似于治安调解处这样的机构。而通过这个体系，通过现代通讯工具和交通工具的应用，包括网络资源和律师资源的发挥，使得民间纠纷的解决很快进入到了一个新的时代。这个时代是伴随着我们的法制新时代而来的，是法制和民主建设的多年积淀和国人敢于创新的结果。

　　当然，这种纠纷途径的建立和实施也是受到很大限制的，公权力的适度介入并不能彻底打破民间纠纷的自治土壤，而此种纠纷途径的有效性也绝不能去否定其他诉讼内纠纷调解的存在意义，它只能表征着诉讼外纠纷解决途径所焕发的新的青春。

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