落实武汉“1+8”城市圈城市管理体制和城管执法机制

 

　　自1996年《行政处罚法》颁布实施以来，有立法权的城市根据国家法律、法规制定了城市管理地方性法规，落实了城市管理体制和城管执法机制。根据《行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关实施，”《地方组织法》第六十四条的规定：“地方政府有权根据精简、效能、统一的原则，决定一个政府的工作部门实施有关行政机关的行政职权”，同时符合《公务员法》的要求，通过立法程序赋予城管部门为执法主体，是本级人民政府直接领导下的行政执法机关，明确规定城管部门的执法权限，执法范围、人员编制、实现职权法定；凡涉及城市管理的行政处罚权都交由城管行政执法局实施，同时，在城市管理领域实施公安协同机制和法院行政庭联动机制，为城管执法提供法律保障。

 

　　然而，我省部分城市没有遵循《行政处罚法》、《组织法》、《公务员法》、国办发 [2002]17号文件——在城市管理领域实施相对集中行政处罚权的决定、湖北省人民政府 [2007]22号文关于进一步推进和规范相对集中行政处罚权工作的

 

　　通知、国发 [2004]10号文——全面推进依法行政实施纲要和鄂政发 [2004]54号文——省人民政府关于全面推进依法行政的若干意见，没有落实城市管理体制和城管执法机制及城管队员公务员身份，在城市管理领域至今没有一部《城市管理实施办法》，城管执法没有法律保障，国家的法律，法规太抽象，缺乏具体的行政强制措施和有效的行政执法手段，由此导致城管执法流入形式，治标不治本，长效管理和精细化管理成为空谈，目前我省部分城市在城市管理领域存在的问题非常令人担忧。

 

　　一、城市管理环境恶化。

 

　　城区脏、乱、差、吵、交通秩序、治安秩序、流浪人员的疏导、无证生猪屠宰、黑摩的经营、流浪狗管制、城区禁鞭、文化市场黑网吧、无证行医、城中村违章建筑、占道经营、出店经营、无证夜市和饮食摊群、煤改气、生活噪声污染、油烟污染、废水污染、门前四包、庭院绿化、城区市场规划缺乏、污水处理工厂的正常运行、垃圾分类回收、垃圾填埋、垃圾发电等缺失和无序现象，已经影响了城市的品味和形象，制约了社会经济的发展，对招商引资带来不利，创业城市和宜居城市大打折扣，是“两型”社会建设的拦路虎。

 

　　二、城市管理需要法律保障。

 

　　常见这样的现象：“城管队员一声吼、违法违章人员先动手”，城管队员经常遭遇有关职能部门的传唤和讯问，正义的执法行为往往以民事纠纷事件处理；法律没有设定城管部门拥有限制人身自由的行政处罚权，遭遇暴力抗法时没有刑事拘留权，行政相对人拒绝履行行政处罚决定时，只参申请人民法院强制执行，其过程繁锁、漫长、往往达不到执法效果；由于缺乏法律保障，丧失了城管执法的刚性原则，法律的权威性大打折扣；导致顺畅而又和谐的城市管理无法实施。奉法者强，就是说奉公守法者特别是执法者应该成为社会的强势群体，城管沦为执法的弱势组织，这一反常现象令人深思。

 

　　宣传教育在先，执法程序在先，对群众不理解的反复劝导，对群众的需求积极引导，对有条件解决困难的积极疏导，全国城管都在坚持这样严格要求自己的队员，今年3月份全国“两会”期间，人大代表、政协委员再度提出城管执法期盼法律保障，希望国家早日出台《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》。

 

　　三、城市管理需要综合执法。

 

　　“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，行政执法机关是法律的产儿”。因此，不能说每出台一部法律就成立一支执法队伍去执法，这是违背《行政处罚法》和《组织法》的有关规定的，城管走综合执法道路势在必行，在城市管理领域积极消除多头执法，重复处罚、职责交叉、执法扰民现象；权力和利益脱钩，权力和责任挂钩，积极营造与城市经济发展相适应的城管体制和执法机制，是《行政处罚法》所确定的一项制度，更是我国积极推进依法行政、构建法治政府、落实依法治国方略的具体要求。

 

　　四、城市管理需要地方立法。

 

　　自1996年以来，有立法权的城市根据国家的法律、法规制定了城市管理地方性法规，然而十年来，我省城管执法没有一部独立的法规来作为执法依据，没有落实城管体制和城管执法机制及城管队员公务员身份，城管执法无法可依，必然带来执法的无序状态，长效管理和精细化管理成为空谈，而行政执法都明确要求，要有行政执法主体，确凿的违法事实，明确的执法依据，符合法定程序，遵循实体法和程序法的有关规定，由城管队员履行公职，实现城管执法职权法定。

 

　　五、城市管理需要和谐执法

 

　　就业是民生之本，也是人民群众赖以生存和发展的首要条件，城市管理和执法要从关注民生、重视民生、改善民主，以人为本的角度出发，来构建社会主义和谐社会，不断促进社会的公平正义、民主法治，诚信有爱、充满活力，安定有序，人与自然和谐相处。由于社会保障未能完成履盖城乡，社会弱势群体更需要社会救助、社会福利、社会保险、商业保险和社会慈善收入再分配，更需要社会提供创业机会和就业岗位；共建共享、共建和谐、发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

 

　　我国还处于社会主义初级阶段，存在着人民群众日益增长的物质文化生活的需要同落后生产力之间的矛盾，还需要解放生产力和发展生产力；我国还存在城乡、区域、社会经济、人与自然、国内发展和对外开放不平衡的地方；面临着人口爆炸和资源枯竭及内政外交问题，因此，“发展是第一要义，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，基本方法是统筹兼顾协调发展”，城市管理和执法体现科学发展观的要求。

 

　　鉴如城市管理和城管执法的现状，我省应该尽快落实城市管理相对集中处罚权工作，为城市管理提供法律保障。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《组织法》和《公务员法》的规定将城市管理领域的行政处罚权交由城管局实施，将城管局纳入行政编制，是本级人民政府直接领导之下的行政执法机关，并依法落实城管人员的公务员身份。

 

　　坚持“精简、统一、效能”的原则，解决城市管理中的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、行政效率低下等问题，通过推行城市管理相对集中处罚权工作，进一步完善城市管理体制，建立一支运转协调、廉洁高效、公正透明、行为规范的城市管理综合执法队伍。落实“权责明确、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有效”的行政管理体制，构建“行为规范、权责统一、监督有效、保障有力”的执法体制。将城管工作法治化、民主化、科学化，着力提高我省城市管理水平，提升城市品味和形象，促进政治、经济文化和社会协调发展，符合科学发展观要求。

 

　　依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神，依法将城市规划、市容环境卫生、市政工程、城市绿化、公用事业、工商无证占道经营、文化市场黑网吧、卫生无证行医、无证牲猪屠宰、交通“黑的”经营、流浪狗管制、城区禁鞭、城市流浪人员的疏导、交通违章占道停靠、城中村违章建筑拆除等管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权及国家决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权，由城管行政执法局实施。

 

　　依法构建“两级政府、三级管理、四级网络”——建立统一指挥、分级管理、分区（街道）负责、以区（街道）为主和市、区（街道）双重领导的城市管理体制。落实城管公安协同和法院联动的执法机制，保证城市管理的顺利实施。科学管理，保证城市管理的正确性；民主管理，保证城市管理的合理性；依法管理，保证城市管理的合法性。

 

　　目前，湖北省人大即将颁布实施《湖北省武汉城市圈两型社会建设促进法》，明确规定“1+8”城市圈在基础设施建设、城乡规划建设管理、产业布局、区域市场、环境保护和生态建设方面实现对接，特别是在城乡、规划、建设、管理方面将使用统一的法规，实现城管执法职权法定，一改过去那种“各吹各的号、各唱各的调”的无序现象。

 

　　新时期，积极营造与城市经济发展相适应的城管体制和城管执法机制，积极打造创业城市、宜居城市、和谐城市，服务于城市的政治、经济、文化和社会发展，是科学发展观的具体表现，也是“三个代表”的要求，更是社会主义和谐社会建设、促进三个文明协调发展、促进人的全面发展和社会的全面进步、全面推进小康社会建设的需要。

 

　　我们要深入贯彻十七大精神，不断完善城市管理体制和城管执法机制，促进城市管理又好又快发展，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的城市管理格局。为武汉“1+8”城市圈“两型”社会建设作出应有的贡献。

 

　　二00八年十月十七日

【作者简介】
邱雪兵，湖北省鄂州市城管局任职。