关于云南省矿产资源枯竭城市生态补偿机制的思考

【摘要】国家环境保护总局于2007年下发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》的文件，重点探索的领域就包括矿产资源开发的生态补偿机制。本文结合云南省有色金属矿产资源丰富、矿山企业较多的特点，以云南省资源枯竭城市为例，研究关于矿产资源枯竭城市的生态补偿机制，重点阐述建立矿区环境管理部门、建立矿山企业恢复治理制度、多渠道解决经济单一的问题、设立环保项目进行项目招标、设立环境恢复治理基金和建立预算拨款制度。
【关键词】矿产资源；枯竭；城市；生态补偿；机制
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　2007年，国家环境保护总局为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）和第六次全国环境保护大会精神，推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护，颁布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》的文件。文件明确了生态补偿工作的意义、指导思想、原则和目标等等，指出自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护的生态补偿机制是重要的探索领域。经过近两年的试点，在全国各地取得了一些成效。例如，浙江在全国率先建成了最先进的环境质量自动监控网络，宣布生态补偿机制在浙江全面实施，此举属于全国首创。2008年，浙江省财政决定拨出6亿元，依据《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，对各个地区进行生态环保财力转移支付。与此同时，许多其他省区的工作目前尚未见有成效的报道。在此，笔者结合云南省是有色金属王国的特点，具有多个特点鲜明的矿山企业的情况，就矿产资源开发生态补偿机制作一点探索和思考。
　　
　　一、云南省矿产资源枯竭城市面临的问题和困境
　　
　　截止目前，国务院确定了两批资源枯竭城市，云南省两个城市榜上有名，第一批包括红河州个旧市，第二批包括昆明市东川区。这两个城市有着不同的矿藏资源，同为资源枯竭城市，在历史背景、发展道路上又有许多相似之处。[1]
　　
　　（一）历史背景与资源特点
　　
　　个旧市以金属锡为主，采矿历史可以追溯到两千多年以前；而东川区在上古时期就出现了'马踏露铜'。两个城市都有着悠久历史的有色金属矿产资源城市。经过大规模的采矿，两个城市都经历了曾经的经济繁荣，个旧曾是红州州府；东川曾是地级城市；经过大规模的采矿，两个城市也都面临着资源枯竭的局面。但是，通过近年的资源勘探工作，发现还是存在一定的储量的矿产资源。
　　
　　（二）土地资源受到严重破坏
　　
　　长时间的大规模开发，到处存在的矿洞严重破坏了当地的生态环境。以东川为例，由于土地资源破坏严重，东川是个在泥石流重灾地段依坡顺势建成的典型矿业城市，仅城区就有5条泥石流沟对其形成包围夹攻之势，假如这5条“巨龙”同时发威，只需几分钟即可将整座山城吞没。专家通过对东川泥石流进行研究，概括出东川泥石流最为显著的5个特征：分布广泛，暴发频繁；规模巨大，来势凶猛；类型齐全，过程完整；结构明显，流态多样；作用剧烈，破坏力强。同时，东川已成为摄影者爱好的红土地，这也说明其土地上无植被附着、土地资源破坏严重。[2]
　　
　　（三）环境问题严重
　　
　　在个旧，存在着土壤重金属污染严重、水土流失加剧的情况，尾矿堆积、选矿污水都带来环境污染；地面水污染严重、洪水灾害频繁，个旧湖就是1954年洪水暴发淹没两个企业的产物；氡气放射性污染严重，地方病盛行，肺癌四年平均检出率达271.2人/10万人。[3]次生灾害严重，山体滑坡、厂房失稳常有发生，1987年，白沙冲采砂场北坡发生山体移动，出现张裂和错落，5条平台裂缝最宽度为3米，错落最宽处达8米。在东川, 长期矿业开发造成植被破坏、水土流失严重，水源枯竭、河流断流；洗矿企业长期以来排放的废渣、废气、废水给农业生产带来极大困难。[4]
　　
　　（四）城市经济单一、职工处于贫困状态
　　
　　两个城市中大量从业人员都在矿山企业工作，服务业和相关产业都围绕矿山企业开展，形成了较为单一的经济模式。个旧市城乡收入差距大，2007年全市在岗职工平均工资21018元，城镇居民人均可支配收入10206元，农民人均纯收入4096元，城镇差距超过一倍。[5]由于在企业收入较种地高，许多农村劳动力都到矿山企业工作，对矿山企业依靠性强。在经济危机的情况下，许多人面临着待岗的情况。东川经济的最大特点是对矿业的完全依赖性。企业数量少，且成分单一。目前，矿业经济仍占全区工业产值的90％，财政收入的60％以上，缺乏新的经济增长点，整体经济实力还处于较低水平。现有57户国有企业，基本是为矿山建设配套而设立的，与矿业形成了主辅关系，由于矿业不景气，导致地方企业生产经营十分困难，其中35户资不抵债，16户停产歇业多年，国有企业平均资产负债率高达140％。企业的不景气又导致城镇居民贫困现象十分突出，多数企业职工月工资收入在400元以下，失业人数近万人。到2003年，城市登记失业率高达40.2％，下岗、失业职工家庭仅靠失业救济金和“低保”补贴维持生计。4
　　
　　二、矿产资源相关税费概况
　　
　　（一）我国与西方国家矿产资源税费的概况比较
　　
　　我国与西方国家矿产资源税费征收种类上有较大差异，我国主要征收的税费包括资源补偿费、资源税、采矿权使用费和采矿权价款；国内一些地方已不同程度地开展生态费征收工作，部分颁布和修订了矿山环境管理办法。西方国家主要征收权利金、资源租金税、矿业权租金、红利和资源耗竭补贴制度，特别是资源耗竭补贴是负权利金，税收减免专项用于企业寻找新矿体。[6]
　　
　　（二）云南省矿产资源相关税费情况
　　
　　在国家政策法规的指引下，云南省颁布实施了矿山生态环境保护的地方性法规。实际主要存在的税费种类有：资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、矿产资源税和地方性政策。在矿资源保护及管理专项费又以省、地、县按比例分配。现行矿产资源税费中存在的问题和不足主要在是以产量销售收入计价征收，使得资源税和补偿费重复收费，出现了征收难度；资源税费的单位税额过低，按传统的说法是产品高价、成本低价、环境无价。各个企业还不同程度的存在资源税费的减免和欠缴的问题。资源补偿费的分配情况是，中央统筹四成，云南省占六成。省里的六成，给矿产所在地的县级财政部门20%，地质勘查基金30%，矿产资源保护及管理专项费50%。这种分配方式存在的主要问题是矿产地分配比例偏低，并且这部分进入地方统一财政，就跟其他的财政收入没有区别，用于地方的统一开支，而用于矿产地的发展、恢复、保护的款项微乎其微。由于利益分配不合理，基层矿产业在利益驱动下私挖乱采。
　　
　　三、建立完善云南省矿产资源枯竭城市生态补偿机制的思考
　　
　　按照环境法的基本原则“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁付费”，要求在矿产资源开发过程中对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者和经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿。同时，政府综合管理、宏观调控的职能是不可忽视的。许多研究已对矿产资源生态补偿提出了各种的方法，比如矿山环境恢复治理保证制度，将开采许可证制度与保证金制度挂钩、建立矿山恢复治理项目环保企业、设立“干股”保证矿区农民根本利益、探矿权采矿权全部纳入市场动作等。[7]在这里，笔者对其他资料中的分析不再一一介绍，而是结合云南省资源枯竭城市的特点，对以下五个方面进行阐述。
　　
　　（一）建立专门矿区生态环境管理部门
　　
　　由省政府统筹生态环境管理的权限，建立省一级矿区生态环境管理部门，并在各级矿山城市设立相应管理部门。这与云南省滇池管理相似，滇池管理原来由各个部门具有某个方面的管理权限，但却各个部门都管，却都不管或不好管。政府后将滇池管理的权限收归于一个部门，赋予对应的权利和义务，明确管理的职责，实现滇池管理的有效性。同样，矿区生态环境管理也可参考滇池管理的经验，将矿山生态环境管理权利和义务收于一个专门部门，建章立制、明确职责，形成权利与义务的对等，实现有效的管理。
　　
　　（二）建立矿山企业恢复治理制度
　　
　　矿山矿区范围广，情况复杂，矿区为保护资源，不能让闲杂人等随便进入，也不可能让其他单位的人中随意进入。因此，笔者认为，矿区的恢复治理从根本上还要靠矿山企业本身边工作边治理。为激发矿山企业恢复治理积极性、有效性，可采用降低税收、环境治理恢复费用补偿、要求企业划出专门配套资金的方式进行。通过企业招收矿区劳动力开展恢复治理，一方面可以增加劳动就业率，增加矿区附近的普通农民的收入，提高人均收入；一方面可以通过自身的努力解决矿区环境恢复和治理问题，有利于建设环境友好型企业、可持续发展的企业；另一方面可以帮助政府完成辖区内的环境问题。例如，个旧某些矿区就配备有植树队，专门负责矿区植树造林、保护环境。
　　
　　（三）发展多种经济,解决经济单一的问题
　　
　　城市经济单一是非常脆弱的经济，一旦矿山企业陷入困境，将会影响整个城市的发展。城市要编制符合本地实际情况的规划，调整城市的经济结构，丰富居民的就业渠道和增加收入。例如，东川区在“十一五”规划中就指出，东川再就业特区建设坚持与培育新经济增长点相结合、与调整区域经济结构和生产力布局相结合的原则，以资源为依托，以城市为基础，形成“一轴四组团”的带状结构。通过不同类型工业组团的建设和重点产业培育，逐步调整优化区域经济，重点发展工业（以矿产资源、医药、化工等为主）、扎实扶持发展农业（栽种经济林木、发展养殖业、种植中药材）、大力发展特色旅游业（泥石流、红土地、轿子山为主），形成合理的经济结构。[8]同时，东川区制定了专门的林业“十一五”规划，实施好退耕还林10万亩和天然林保护工程36.7万亩，实施砂石荒漠化治理，加快林产业发展，实施绿色大通道建设1万亩。到“十一五”期末，东川区森林覆盖率由现在的31.9 %提高到40 %以上；年土壤流失量由现在的1293.4万吨降至184.7万吨；全区总土地面积侵蚀模数由现在6958.3吨/（平方公里.年）减少到993.6吨/（平方公里.年），生态环境得到明显改善。[9]
　　
　　（四）设立环保项目,进行项目招标
　　
　　多年的矿产开发形成了大量的欠账，虽然说采用新旧账分开计算的方式，旧账的偿付是一个漫长的过程。政府也无能力在短期内拿出足够的资金来全面恢复环境。为引进资金，达到恢复治理环境的目的，政府可将恢复治理工程分成若干大小不等的环保项目，通过挂牌招标的方式引入各类社会资金参与治理。可给每个项目采用政策扶持、名税政策、一定年限无偿稳定收益的方式鼓励社会资金的投入，促进环保项目顺利完成。
　　
　　（五）设立环境恢复治理基金,建立预算拨款制度
　　
　　设立环境恢复治理基金并不新鲜,许多地方已经建立了对应的基金。基金的构成包括财政转移支付、企业保证金、环保违法的罚金和罚款、社会捐助、利息等等。笔者认为，该基金应该归于矿区生态环境管理部门管理，由管理部门每年根据本年度的环境恢复治理保护计划，根据基金数量，做到重点项目和普遍保护相结合的原则，将该款荐划至地方对应部门，专项用于环境的恢复治理和保护。通过环境审计加强监督，保证资金用于相应的计划和项目。6
 
【作者简介】
高勤琴，周琪雪，昆明理工大学法学院。

 【注释】
[1]. 江枫，国务院确定第二批资源枯竭城市东川区榜上有名，云南信息报，2009.3.6
[2]. 东川区人民政府网
[3]. 谈树成、赵筱青等，云南省个旧市的环境问题与可持续发展，中国人口，2000，10：89~90
[4]. 关注资源枯竭型城市之一:东川，工人日报网，2005.9.6
[5]. 2007年个旧市人民政府工作报告
[6]. 李慧玲，环境税费法律制度研究，中国法制出版社，2007年版：139
[7]. 林幼斌，云南矿产资源开发生态补偿机制初探，西南林学院学报，2008，28（4）：133~136
[8]. 东川区“十一五”规划
[9]. 东川区林业“十一五”规划