城市房屋拆迁行政案件问题研究

城市房屋拆迁是一项集政策性、群众性、社会性于一体的工作，城市房屋拆迁直接关系到社会和经济的发展、社会稳定的大局。随着城市房屋拆迁速度的加快，由此引发的城市房屋拆迁行政案件急骤增长。据不完全统计，自去年以来城市房屋拆迁行政案件居行政案件的首位，群体诉讼日益增多，当前房屋拆迁管理中的稳定因素是最大的政治问题，已成为社会的热点和焦点问题。如何妥善解决此类问题，构建和谐社会，是人民法院在审判工作中急需解决的问题。现结合行政审判实际，就城市房屋拆迁行政许可和房屋拆迁行政裁决案件中存在的问题，作以下研究，以求共识。

    一、关于房屋拆迁行政许可案件的审查问题

    房屋拆迁行政许可案件包括当事人对政府有关部门的建设项目批准文件、建设用地规划许可、国有土地使用权批准、拆迁建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁许可证等相关文件不服而向法院提起的行政诉讼。法院应从以下几个方面来审查：

    1、对前置行政许可行为的审查。对前置行政许可行为的审查包括：(一)拆迁人是否具有依法批准的建设项目批准文件；(二)拆迁人是否具有依法批准的建设用地规划许可证；(三)拆迁人是否具有国有土地使用权批准文件。前述这些相关行为称为拆迁许可的前置行为。同理，拆迁许可行为又是补偿安置裁决的前置行为。在审判实践中，人民法院对被诉具体行政行为进行合法性性审查时，如何审查前置行为是一个不可回避的理论和实践问题。过去在审判实践中常常出现被拆迁人就裁决提起的诉讼败诉之后，又起诉拆迁许可行为；拆迁许可行为败诉之后，又起诉规划许可行为。在审查被诉行为时，是否审查前置行为以及审查之后再起诉前置行为是否受理，成为困扰法官的难题。为此，最高人民法院有关专家认为在审查被诉拆迁许可行为合法性时，发现所涉及的建设项目审批、建设用地规划许可、国有土地使用权审批等前置行为存在下列明显重大违法情形的，不能作为维持拆迁许可行为的根据。具体表现为：(1)适用法律、法规明显错误的；(2)严重违反法定程序的：(3)超越职权的；(4)存在其他重大明显违法情形的。对拆迁许可诉讼尚未作出一审判决前，被拆迁人就前置行为依法提起诉讼的，拆迁许可诉讼应当中止审理，待前置行为诉讼裁判生效后恢复审理。人民法院对拆迁许可诉讼作出一审判决后，被拆迁人对前置行为提起诉讼的，人民法院不予受理。

    2、对拆迁许可的合法性审查。拆迁许可行为是房屋拆迁管理部门根据拆迁人的申请，对符合条件的拆迁人颁发拆迁许可证的行为。拆迁许可证的内容包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，并应以公告的形式对外进行公布。根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，人民法院在审查拆迁许可行为时，应重点审查以下几个方面：一是拆迁人是否具有拆迁资格；二是是否有有关部门的审批文件包括建设项目批准、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等；三是是否具有有关拆迁的文件；四是否具有其他相关文件如涉及文物遗产的应有文物保护部门的文件；五是拆迁文件的范围是否与前述文件的内容相一致；六是拆迁监管资金是否落实；七是否有合理的拆迁计划和拆迁安置方案。

    二、关于房屋拆迁行政裁决的合法性审查问题。

    房屋拆迁行政裁决是房屋拆迁管理部门对拆迁当事人之间的房屋安置补偿等民事权益纠纷作出的处理。因此，对房屋拆迁行政裁决的合法性审查应从以下几个方面来审查：

    1、关于被拆迁人房屋安置补偿方式的选择权。根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，被拆迁当事人的房屋安置补偿有两种选择方式：一是货币补偿，二是产权调换。在实践中如何进行安置补偿，可根据具体情况而定。如拆迁人从事房地产开发经营的，对补偿安置应当满足被拆迁人的选择产权调换；如拆迁人不是为开发经营的，而是为了其他生产、教研、医疗、修路、绿化或城建设施，拆迁人提供补偿安置用房的，应当满足被拆迁人自由选择产权调换差价或货币补偿。

    2、关于货币补偿安置裁决事项的审查。主要从以下几个方面进行审查：一是补偿金额是否合法；二是补偿款是否在拆除前合理期限给付；三是搬迁期限是否明确合法；四是法律、法规及规章规定的其他事项是否明确合法。

    3、关于房屋补偿标准的审查。房屋补偿标准因被拆迁房屋的区位、用途、结构、建筑年限等情况来确定。同时对被拆迁房屋应进行合法评估。评估时房屋的补偿标准不能低于市场价，对营业用房的补偿标准应按同类结构、地区、住宅的补偿标准进行评估。如果拆迁人违反法律、法规的规定，在没有对被拆迁房屋进行合法评估的情况下，就将被拆迁房屋拆除，侵犯了拆迁人合法权益而导致房屋补偿标准难以确认的，应按同类市场的最高评估价进行补偿。

    4、关于房屋面积认定的审查。在拆迁补偿裁决中，有关补偿面积问题是争议最大的问题之一。一般情况下以房地产登记作为房屋面积认定的依据。人民法院在审理此类案件中，对产权证可以作为优势证据进行判断。但在拆迁补偿裁决中，房地产登记与房屋的实际面积不一致及有关补偿面积问题有争议的，可按下列情况处理：

    （l）、认定面积的标准问题。一是拆迁人与被拆迁人协商的面积大于房地产登记的面积，可以双方协商认定的面积为标准；二是对涉及到落实私房政策的房屋，应当以当地政府确定的面积为准。

    （2）、先拆房后补偿面积的认定问题。房屋被拆除后才做补偿决定，对面积有争议的，应当以拆迁人提供房屋面积的有关证据为认定标准，有反证足以推翻的除外。但拆迁人强制拆迁后对被拆迁人房屋面积又提出疑义的，对拆迁人的疑义不予认定。

    5、关于房屋评估问题的审查。补偿安置的基础和依据是被拆迁房屋价格的评估，估价机构根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，通过评估确定补偿价格。评估价是补偿标准的依据，也是作出裁决的主要证据。建设部颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》规定了公示初步估价结果、当事人就初步估价结果向估价机构咨询、向原估价机构书面申请复核、向房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定等程序性的规定，克服了过去对于评估机构的这种评估权没有救济途径的弊端，确立了公正程序的制度。评估机构的这种评估权包括专业上的复核评估、行政权和司法权的判断。拆迁当事人对评估结果有异议时，可以申请复议，而复议由上级房屋管理部门指定的一级或二级资质的评估机构进行。上述程序规定也是人民法院对评估报告进行合法性、真实性和相关性的审查的依据。因此，法院在对被拆迁房屋价格评估报告存在下列情形之一的，可不应采信：(1)评估部门或者评估人不具有房地产价格评估资格的；(2)违反公开、公平、公正原则的；(3)不符合技术规范的；(4)评估程序严重违法的；(5)评估报告依据明显不足的；(6)评估结果明显不合理的；(7)存在不能作为判断被拆迁房屋价格其他情形的。

    6、关于被拆迁房屋用途争议的审查。对房屋用途的判断有两种观点：其一，以产权证记载的用途为准，理由是产权证的用途是以城市规划为依据，同时，所交纳的费用与用途有关，以房屋的社会属性进行判断；其二，以房屋的自然属性兼顾社会秩序进行综合判断，理由是房主对房屋的使用有自由处分的权利是对私权利的一种尊重。目前司法实践中，从保护被拆迁人的利益，倾向于第二种观点。对房屋权属证载明为非营业用房，但实际作为营业用房，确定房屋性质应当参照有关营业用房的规定。根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第12条第二款规定：“被拆迁房屋的性质和面积一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准；各地对被拆迁房屋的性质和面积认定有特别规定的，从其规定”。就武汉市的情况来看，《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》(市政府令130号)第29条第二款规定：‘‘私房和自管房用途以房屋所有权证登记为准”。武汉市规划局1986年制定的《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》第10条规定：‘‘城市规划开辟为商业街个人房屋或围墙，需要打开门面做商业用房的，应向城市规划主管部门办理改建手续”。就武汉市房屋拆迁现状是绝大多数临街、路、巷的一楼房屋都已改成营业用房，并持有合法的营业执照，有的还按照营业用房向有关部门交纳税费，但是90％以上房屋是在未依法向规划主管部门办理变更审批手续的情况下，擅自将住宅改建为营业用房，而且有很多家庭靠门面经营维持生活，如确认为住宅，被拆迁居民难以接受。但如全部按照实际用途认定，城市建筑功能的规划审批就失去实际意义。这一历史遗留问题是目前法律方面的断层。从保护被拆迁人的利益，对房屋权属证载明为非营业用房，但实际作为营业用房，确定房屋性质应当参照有关营业用房的规定。

    

            作者：张静