房屋拆迁案件审理执行中的相关问题探讨

城市发展离不开拆迁，没有拆迁便没有城市的发展。房屋拆迁是实现城市化、现代化的重要环节，是提高居民生活质量，改善人民群众住房条件的迫切需要，是促进旧城改造和城市环境改善的重要步骤。然而，随着城市改造和建设的步伐大大加快，房屋拆迁数量急剧上升，围绕房屋拆迁产生的纠纷也不断增多，法院在审理和执行该类案件中面临诸多困难和压力。近年来不断出现的房屋拆迁矛盾和纠纷表明，拆迁问题表面上看是一个城市建设纠纷问题，实际上它已牵涉到法律调整、政府职能、公众权利、生存权保护等诸多方面的问题。房屋是人民群众最基本的生存条件之一，因而，城市房屋拆迁工作涉及人民群众的切身利益，解决得不好，极易引发群体性纠纷，极易出现极端恶性事件，影响社会稳定，并且影响党和政府的形象和城市投资环境。因此，正确处理好房屋拆迁中出现的问题，依法规范地做好房屋拆迁工作，对于促进经济发展、维护社会稳定、构建和谐社会具有十分重要的意义。

    一、当前审理执行房屋拆迁案件存在的主要问题

    当前存在的问题主要表现为以下五个方面：

    1、案件审理和执行的难度加大

    一是多数拆迁案件事关城市建设与社会的稳定，拆迁涉及面广，人数众多，此类案件越来越被社会关注，法院审理和执行面临较大的压力。二是该类案件涉及建设规划、土地利用、拆迁安置补偿等多方面的法律关系，专业性较强，且法律法规不完善，可操作性上有待进一步完善。三是房屋拆迁案件涉及老百姓的生存居住问题，个人利益与公共利益、拆迁人与被拆迁人之间的利益难以平衡，矛盾纠纷突出。四是拆迁案件强制执行需要投入大量的警力、物力、财力，牵一发动全身，执行难度大，同时对全院其他案件的审理和执行工作造成了一定影响。虽然每次强制执行前，我们都做了大量的教育疏导、矛盾排查、预案制定等工作，但每次执行过程中，就担心百密一疏，矛盾激化，面临的压力相当大。

    2、法院协调工作的难度加大

    进入司法程序的拆迁案件一般都是社会矛盾较大、较易激化的案件，法院在审理执行过程中，要实现社会效果与法律效果的有机统一，就必须做过细的协调工作，以平衡双方的利益。但法院在审理中所处的居中裁判的地位、在执行中所处的强制执行者的地位以及法院所承担的维护社会稳定职责等方面决定了法院协调工作的难度较大，一方面要考虑被拆迁人的利益，防止矛盾激化，要求拆迁方作出必要的让步，另一方面又要考虑维护裁决的严肃性和同类地区补偿的平衡性等，做好被拆迁户的说服教育疏导工作，如何平衡好各方利益，把握好一个度，确实给我们的工作提出了更高的要求。同时，在拆迁法律关系中，行政机关、拆迁人、被拆迁人三方行政、民事法律关系纵横交叉，行政机关行政职权的行使、拆迁人商业利益的实现、被拆迁人的财产权益及对政府的合理依赖的保护之间相互博弈，如何在这种动态冲突中找到一个平衡点，也确实给我们的工作提出了更高的挑战。

    3、思想认识存在偏差

    一是部分被拆迁人缺少法制意识，对城市建设拆迁工作产生偏见，过分强调个人利益和困难，置政策与法律不顾，不按法律程序进行维权活动，采取过激行为。部分被拆迁人曲解“法院不能以任何借口参与拆迁”的涵义，并以该规定作为挡箭牌，提出无理要求，漫天要价，阻挠法院依法审理和执行房屋拆迁案件。二是少数拆迁单位大局意识、责任意识还不够强，工作人员素质良莠不齐，工作方法较简单粗放，缺乏耐心、热心和责任心。拆迁中遇到困难和挫折，有时过分强调行政裁决和诉讼，依赖法院强制执行。某些案件法院强制执行后，往往以消极的态度对待被拆迁人，后续的思想教育、安置补偿等工作脱节，形成案了事不了，从而造成因拆迁形成的上访案件数量不断攀升，涉诉上访不断增加，既影响了社会的稳定，又加大了法院的后续工作量。

    4、房屋拆迁纠纷与其它社会矛盾相互交织

    在城市改造和建设中，大多数被拆迁户都属于中低收入阶层，就业压力又比较大，社会又处于各种矛盾的凸现期。拆迁后安置的经济适用房、二手房、廉租房等供应不足，社会救济制度尚未完全建立到位。因此，某些被拆迁人成为“钉子户”有着更深层次的社会原因，被拆迁人与社会方方面面的矛盾会随着法院的司法强拆而集中转化为被拆迁人与法院之间的矛盾，甚至会转化为与法院的激烈冲突。

    5、法律法规不完善

    现有的与房屋拆迁相关的法规、政策还不完善，规定过于原则，缺乏可操作性，并滞后于经济的发展。拆迁人与被拆迁人之间的利益关系难以平衡，私权保护和公共利益发生冲突，拆迁补偿的核算与认定机构的独立性、强制拆迁的条件与程序、被拆迁人的申诉机制等问题有待进一步完善。

    二、对当前房屋拆迁工作的几点思考和建议

    结合近年来对房屋拆迁案件的审理和执行的司法实践，我们认为当前房屋拆迁工作中还有许多问题亟待完善和解决。这些问题既有立法层面的，也有行政和司法层面的；既有拆迁人一方的，也有被拆迁人一方的；既有当事人一方的，也有中介机构一方的等等。为此，我们就当前房屋拆迁工作中存在的一些突出问题，从司法的角度提出一些建议，供相关单位和部门参考。

    1、进一步统一拆迁安置补偿标准。当前，由于拆迁项目的缓急、轻重、性质等各不相同，拆迁单位的多元化，导致一些拆迁项目的补偿标准不尽统一。园林、土地、收储、人防、交通、城投、水投等工程和项目在实际操作过程中补偿标准有一定差异。不同公司之间、不同地块之间、不同当事人之间补偿标准的差异性决定了做当事人工作的复杂性，也加大了强拆过程中做被拆迁人思想工作的难度。建议从切实保护、公平维护被拆迁人合法权益的角度，尽可能地统一拆迁补偿标准。对于被拆迁人确因特殊情形需要超出标准给予额外照顾的，需制订统一办法，通过政府补助或司法救助的方法予以合理解决，以保证面上拆迁工作的平衡性和公正性。

    2、统一无证房的界定机构、界定标准和补偿标准。无证房的补偿问题一直是长期以来困挠拆迁工作的主要问题之一，如何在既严格依法，又合理合法合情的基础上妥善补偿，困惑较多，方法不一。在实际操作过程中，由于无证房的情形相当复杂，矛盾也相当突出，攀比相当严重，再加上建设局裁决又不可能将这一块放进去，导致司法审判和强制执行中当事人对这一块的异议、意见较大，法院难以从法律角度给予合理的答复。所以，我们建议有关职能部门能研究出一些更细、操作性更强的规则，以进一步明确无证房的界定机构、界定标准和补偿标准，本着实事求是、积极稳妥的原则，对城市房屋拆迁中存在的未经规划批准的住宅改非住宅房屋的拆迁、因建设手续不全或无权属证书房屋的拆迁等历史遗留问题进行认真排查和梳理，分析成因，区别不同情况研究解决办法。

    3、进一步做好市政府拆迁安置补偿新标准和老标准的衔接工作，特别是要针对一些拆迁单位无故拖延拆迁时间，超过拆迁许可证规定的时限拆迁，给被拆迁人利益可能造成损害的问题进行专题研究。对于确因拆迁单位一方的原因造成迟延拆迁而给相对人造成损失的，解决时应从过错责任、公平原则出发给予合理的补偿，也可以从确保前后公平的前提下，通过自然接轨的方式予以解决。

    4、强化拆迁补偿安置资金监管，抓好拆迁户安置工作。要加强对拆迁安置补偿资金的监管，保证拆迁资金足额到位、专户存储和专款专用，不得以项目未来收益、政府财政资金担保、机构资金承诺或其他不落实的资金作为拆迁资金来源，坚决查处抽逃拆迁补偿安置资金和不按约定支付补偿安置资金的违法违规行为。要确保拆迁单位安置用房的适度到位，尽量安置现房，特别是在司法强拆案件中，不仅要尽量安置现房，而且要尽量在同一行政区域内安置，以确保后续稳控工作的开展。要进一步加强对拆迁单位动迁人员的管理，防止动迁人员在各拆迁单位之间大量的无序流动。在安置用房方面，有关拆迁公司要确保房源信息的准确性，防止一女多嫁现象。另外，在安置房建造时，要根据本市的实际情况，适当多建造一些在合适区域位置上的经济适用房和定销商品房。尤其是一些市政项目，由于工程急、工期短，安置房问题需要更加重视并妥善解决。

    5、加强对动迁人员和拆迁裁决人员的业务培训，切实增强业务素质，提高裁决质量。当前存在的大量拆迁纠纷和矛盾是由诸多因素造成的，其中少数拆迁单位动迁人员素质不高、工作作风简单粗暴，动不动就拿裁决、强拆等“棍子”吓人，不善于做过细的矛盾化解工作和群众的思想教育疏导工作也是造成拆迁难、拆迁纠纷多的缘由之一。所以，进一步加强对拆迁人员的业务培训，造就一支懂法律、通政策、善于做群众工作、作风踏实的动迁人员队伍是从根本上化解拆迁纠纷和矛盾的措施之一。尤其是拆迁工作属地化管理、拆迁裁决权下放以后，对相关人员的业务培训显得尤为重要。

    6、进一步重视并做好拆迁纠纷的调处工作，依法行使行政裁决权力。作为法院来说，无论是在民事诉讼环节，还是在行政诉讼环节和强制执行环节，都要根据个案的具体情况和当事人的实际状况，充分做好诉讼调解和执行和解工作。但作为拆迁行政主管部门、街道、社区、被拆迁单位尤其是动迁部门、动迁人员更要从不同的角度，凭借自己特殊的地位和身份全方位、多角度地做好拆迁纠纷的调解工作和矛盾化解工作。其中，拆迁人与被拆迁人的协商工作是法规规定的必经程序，只有经充分协商不成的，才能依法提交裁决。因此，加大协商力度，提高协商质量，充分体现协商效果，在整个拆迁过程中显得尤为重要，建议拆迁单位能给予充分关注和重视。

    7、做好申请法院强制执行案件的选案工作。从目前法院的工作情况和社会各界对法院的期望和要求来看，一方面，法院要进一步加大司法审查力度，进一步加大对房屋拆迁工作的投入，同时，法院的司法强拆工作毕竟不能完全替代动迁单位的工作和行政拆迁工作。省高院于2004年5月8日曾专门发出苏高法[2004]第164号《关于进一步规范城市房屋拆迁案件审理工作的通知》，该“通知”明确规定，“各级法院要严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施。对民事案件中的先予执行申请，人民法院应当依照有关法律法规的规定严格进行审查。对于当事人之间争议较大、可能引起矛盾激化、涉及社会稳定的案件，一般不予先予执行。在行政诉讼过程中，拆迁人申请先予执行拆迁行为的，人民法院不予准许。对拆迁案件中拆迁主管机关的非诉行政强制执行申请，要按照最高法院司法解释的规定进行审查，对于争议较大的案件，应当进行听证。对于被拆迁人、被拆迁关系人在补偿安置裁决规定的期限内拒不搬迁，但行政复议和起诉期限尚未界满，房屋拆迁管理部门或者拆迁人向法院申请强制执行的，法院一律不予受理。对于明显缺乏事实根据；明显缺乏法律依据；严重违反法定程序；超过申请期限；拆迁人没有对被拆迁人实施货币补偿、补偿货币提存或者未提供拆迁安置用房、周转用房以及其他明显违法并损害被拆迁人合法权益的强制执行申请，法院也应当裁定不予执行。”从这些规定来看，上级法院对我们司法强拆的要求是很高的，尤其是对先予执行的条件，限制是很严格的。因此，法院一方面要积极支持属地动迁工作，为党和政府工作大局提供优质高效的司法服务，同时又要做好防止矛盾激化和社会稳定工作。这就要求动迁单位在向法院申请强制拆迁案件时，要尽可能选择那些对面上拆迁推动力较大、各方面条件较好、具备动迁条件、且无理漫天要价的“钉子户”。对于确因生活困难、情况特殊、极易引发矛盾激化、影响社会稳定的案件，建议一般不要轻易申请司法强制执行，以避免引发更大的社会矛盾，造成法院工作乃至全市拆迁工作的被动。

    8、进一步规范中介机构的评估工作。从司法实践看，不同的评估机构乃至同一评估机构采用不同的评估方法对同一地块的不同对象所作出的评估结果差异较大，导致政府、拆迁主管部门甚至法院在工作中难以合情合理地做好群众的解释工作，极易引发群众的攀比现象。随着拆迁工作改革力度的加大，市场化、规范化运作的加强特别是属地化管理的推进，评估机构在整个拆迁工作中的地位和作用越发凸现，但评估机构责、权、利三者不能完全统一的现象也越发明显，再加上普通老百姓依法维权意识的薄弱，对评估机构缺乏有效的监督制约等因素，评估报告的失准事实上也成为了当前拆迁矛盾增多的又一大因素。建议有关主管部门对此能予以高度关注并采取切实有效措施严格规范管理，确保评估机构公正合理地进行拆迁评估，做到评估程序合法、评估结果公正，使评估报告真正成为准确、权威并让各方面放心的报告，从一个方面帮助化解拆迁的矛盾和纠纷。拆迁当事人对估价结果如有异议，可以申请复核估价，也可以另行委托评估，还可以向当地房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。

    9、进一步重视证据的采集工作和程序合法性问题。当前，在一些房屋拆迁行政诉讼案件和执行案件中，经常遇到当事人埋怨动迁人员上门做工作不够、协商工作做得不够、裁决人员调解工作做得不够等等。但通过我们了解，大部分拆迁单位以及裁决机构在各自的程序上均做了大量的协商调解工作，协调不成的主要责任主要在于被拆迁人自身的原因。但也不可否认，一些动迁人员甚至裁决人员调解工作不到位或即使做了大量工作但证据保存不足仍是被拆迁人所持的拒不拆迁的主要理由之一。所以，从规范拆迁协议，从有利于做好被拆迁人思想教育角度看，做当事人协调工作、证据的收集和保存工作也显得较为重要。同时，裁决中送达方式的合法问题、授权委托书的规范、明确问题、所有权主体的确定问题、法律法规的正确适用问题等都是行政裁决中尤需注意的关键问题之一，否则，这些方面出了问题，不仅影响拆迁的进度，更会影响政府的形象和裁决的权威。

    10、加强沟通协调，形成拆迁合力，妥善处理司法强拆的善后事宜。从近年来司法强拆的实践来看，绝大部分拆迁单位在法院司法强制执行完毕后均能主动配合法院或主动与被拆迁人就安置补偿问题妥善予以处理，并取得了较好的社会效果。但也有少数拆迁单位在法院强拆完毕后，对被拆迁人不闻不管、一味强调按裁决意见办，对原先作出的承诺不予履行，引发被拆迁人经常到法院闹访，甚至到处信访和进京上访，造成了不良影响和法院工作的被动，形成案了事不了的局面。法院在强制执行完毕后不得不花大量的时间、精力甚至财力做当事人善后工作，这些工作有时还得不到拆迁单位的理解和支持，法院处境十分尴尬。因此，我们建议有关拆迁单位能从维护社会稳定的大局出发，全力做好司法强拆以后当事人的稳控工作，积极主动地做好被执行人的思想教育工作和安置补偿工作，妥善解决各种遗留问题，最大限度地防止和减少矛盾的发生，以进一步缓解和减轻法院强制执行各种矛盾的压力和减少涉诉上访事件的发生。

 江苏省常州市天宁区人民法院    潘桂林